Aprimorando a Zona Franca de Manaus: Lições da Experiência Internacional
SUMÁRIO EXECUTIVO
Atualmente, há mais de 500 firmas operando na parte industrial da Zona Franca de Manaus (ZFM), também conhecida como Polo Industrial de Manaus (PIM). Os principais produtos vendidos são televisores, motocicletas, telefones celulares e aparelhos de ar condicionado. Grandes multinacionais possuem fábricas no PIM, como a Coca-Cola, Harley-Davidson, LG, Samsung e Honda. As empresas no PIM geraram mais de 80 mil empregos diretos e faturaram cerca de R$ 105 bilhões em 2019 (Suframa 2020).
No entanto, a ZFM não opera como uma zona franca típica, em que a concessão de benefícios às empresas tem como objetivo incentivar o comércio exterior. Por mais que 65% da aquisição dos insumos venha do exterior, apenas 2% do faturamento do PIM é relacionado às vendas no mercado internacional (Suframa 2020). A ZFM assume uma estrutura que remete às zonas empresariais (Enterprise Zones – ZEs), onde os incentivos fiscais são concedidos para atrair empresas para a região, empregando a mão de obra local e desenvolvendo a economia da região.
Contudo, apesar da política industrial ter como objetivo o desenvolvimento regional e a geração de emprego, a massa empregada não é bem remunerada. Em 2019, o valor pago aos trabalhadores do PIM correspondeu a apenas 5% do faturamento. Em 2018, a média do Brasil foi de 11%, segundo a Pesquisa Industrial Anual (PIA) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Além disso, em 2019, 59% dos empregados no PIM recebiam até 2 salários mínimos (Suframa 2020). As firmas do PIM usufruem, portanto, dos benefícios fiscais e da disponibilidade de mão de obra barata.
A despeito do alto volume de renúncias fiscais concedidas às indústrias da ZFM, Assunção, Schutze e Holz (2020) demonstram que os níveis de eficiência produtiva eram semelhantes aos do resto do Brasil e permaneceram estáveis entre 2003 e 2015.
Todos esses apontamentos deixam claro que o descompasso entre os objetivos típicos de uma zona franca ou de uma zona empresarial e a ZFM não é apenas de ordem conceitual. Fica evidente que o atual desenho de incentivos não está sendo capaz de prover ganhos de produtividade para o setor industrial nem melhores condições salariais para os empregados.
O objetivo deste trabalho é aprimorar a política industrial da Zona Franca de Manaus a partir das lições internacionais e das lições a partir dos desafios específicos da Amazônia. É importante a definição da futura identidade da ZFM, de forma que se possa definir quais os incentivos que melhor se adequam aos objetivos para a região. Esses incentivos podem ser baseados nos aplicados em outros países, de acordo com o tipo de zona. Diversos países, como República Dominicana, Estados Unidos, Canadá, Argentina, Chile, Colômbia e Panamá, possuem estruturas de zona franca e locais como Reino Unido, França e Estados Unidos, possuem zonas empresariais.
A Figura A ilustra dois caminhos possíveis para alinhar os objetivos da ZFM com o modelo da política de incentivos. Para se configurar como uma zona franca, o objetivo será o de facilitar o comércio internacional, e assim, os incentivos serão condicionais ao armazenamento dos produtos e à reexportação de mercadorias. Caso o objetivo seja a manutenção da zona empresarial, os incentivos serão direcionados para a geração do emprego local e investimentos em melhorias nas condições locais de vida e trabalho.
Figura A. O que se espera da política industrial da ZFM?
Fonte: CPI/PUC-Rio, 2021
Este estudo, realizado pelos pesquisadores do Climate Policy Initiative/Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (CPI/PUC-Rio), se insere no Amazônia 2030 (AMZ 2030) e pretende dar subsídios para a discussão sobre o futuro da Zona Franca de Manaus ao investigar as origens históricas do modelo brasileiro, realizar uma revisão da literatura econômica sobre as políticas territoriais e efetuar uma análise comparativa entre a ZFM e experiências internacionais de zonas francas e zonas empresariais.
Através do conhecimento adquirido com os mais de 50 anos de funcionamento da política e das experiências bem-sucedidas ao redor do mundo de políticas territoriais, é possível aplicar um desenho de incentivo para que nos próximos 50 anos da ZFM se alcance a sua sustentabilidade com o desenvolvimento de uma capacidade competitiva e autônoma.[1] A prorrogação da ZFM por mais 50 anos, de 2023 para 2073, ocorreu com a justificativa de geração de emprego e desenvolvimento regional. Desta forma, na Figura B estão resumidas as recomendações de contrapartidas com base na experiência internacional de zonas empresariais. A Figura B também inclui as lições específicas para uma política territorial na Amazônia.
Figura B. Lições a Partir das Experiências Internacionais e a Partir dos Desafios da Amazônia
Fonte: CPI/PUC-Rio, 2021
[1] A Emenda Constitucional 83/2014 estende o prazo de vigência dos incentivos do modelo da Zona Franca de Manaus até 2073.
