Gastos do Governo (Panorama de Financiamento Climático para Uso da Terra no Brasil 2021–2023)
O que são Gastos do Governo?
Os gastos do governo analisados neste capítulo são as despesas pagas do orçamento público federal, incluindo toda a esfera executiva e transferências para estados e municípios. Políticas públicas federais estão relacionadas a fluxos mapeados em diversas seções desta publicação, mas o orçamento direto ganha destaque pelo seu papel estruturante, especialmente no setor de florestas nativas. Nesta seção é mapeado o orçamento desembolsado por ministérios e autarquias do governo federal, relacionado a objetivos climáticos para o setor de uso da terra. A partir desse filtro, é explorado o volume e o perfil da atuação direta do governo federal na agenda.
Entre 2021 e 2023, as despesas do orçamento público federal representaram 3% dos recursos climáticos mapeados, totalizando R$ 2,9 bilhões/ano.[1] Durante esse período, houve um crescimento de 39% dos fluxos, que retomaram os níveis pré-governo Bolsonaro (Figura 10). Esse aumento interrompe uma tendência de queda que vinha sendo observada desde 2016, que coincide com a alternância do Executivo federal para coalizões de cunho mais liberal e com a adoção da Emenda Constitucional n° 95/2016, conhecida como “Teto dos Gastos”, que culminou na redução e, em certos casos, na extinção de programas governamentais relevantes para a agenda climática (IPEA 2021). Apesar da mudança de tendência, os fluxos oriundos dos gastos do governo nos últimos três anos são 24% inferiores à média do que foi mapeado entre 2015 e 2020.
O setor de florestas é responsável por 71% desses desembolsos, através da atuação de órgãos essenciais para a execução dos compromissos climáticos brasileiros no setor de uso da terra, que envolve ações de conservação, restauração e reflorestamento, como o Ibama, ICMBio, Funai, MMA, Serviço Florestal Brasileiro (SFB) e Instituto de Pesquisa Jardim Botânico do Rio de Janeiro (JBRJ). Esses órgãos são fundamentais para a preservação ambiental e a proteção da vegetação nativa, o combate ao desmatamento e queimadas e a proteção dos povos indígenas. Por isso, o orçamento deles foi contabilizado integralmente[2] dentre os fluxos climáticos mapeados, incluindo os gastos administrativos[3] que representaram 53% dos valores no triênio analisado. Entretanto, o orçamento administrativo esteve estagnado entre 2021 e 2023, não acompanhando a expansão orçamentária observada na agenda no período.
Figura 10. Financiamento Climático para Uso da Terra via Orçamento Público por Tipo de Recurso, 2015-2023
Fonte: CPI/PUC-Rio com base nos dados de Siop/MPO (2023), 2024
Por outro lado, o esforço para aumento dos gastos considerados não administrativos do Executivo federal alinhados ao clima foi bem-sucedido, tendo apresentado um crescimento de 111% entre 2021 e 2023.
Projetos de infraestrutura hídrica e irrigação, relacionados à adaptação climática para a agropecuária no Nordeste, representaram o maior impacto sobre o crescimento dos gastos do governo entre 2021 e 2023. Foram canalizados R$ 461 milhões em 2023 através do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR) para projetos de oferta de água, em especial de construção de canais adutores aproveitando as águas transpostas do Rio São Francisco.
Em 2023, os gastos com regularização ambiental e fundiária e ordenamento territorial, fundamentais para o sucesso de políticas de combate ao desmatamento, atingiram um pico de R$ 339 milhões, um aumento de R$ 164 milhões em relação a 2021. As atividades de criação, gestão e implementação das unidades de conservação (UCs) federais pelo ICMBio tiveram um orçamento de R$ 180 milhões em 2023, um crescimento de 70% em relação a 2021. Atividades relacionadas à demarcação, monitoramento e fiscalização das terras indígenas foram destinatárias de R$ 126 milhões via orçamento público em 2023, um crescimento de 249% comparado a 2021, sendo Funai, ICMBio e Ibama os principais órgãos que desembolsaram recursos para a execução dessas atividades.
Já os gastos com ações de prevenção e controle do desmatamento e de incêndios tiveram um orçamento de R$ 358 milhões em 2023, representando um crescimento de R$ 137 milhões em relação a 2021. Destaca-se o crescimento do orçamento do ICMBio para “fiscalização ambiental e prevenção e combate a incêndios florestais” com R$ 127 milhões em 2023, 99% acima do desembolsado em 2021.
Essas atividades reforçam o papel governamental como um dos principais financiadores para o setor de florestas no país. O orçamento público foi responsável por dois terços (67%) dos recursos para floresta nativa no Brasil entre 2021 e 2023, com R$ 2,1 bilhões/ano. Esses desembolsos governamentais são estruturantes para a estratégia nacional de monitoramento, prevenção e combate ao desmatamento e queimadas, e para a promoção da conservação da vegetação nativa e sua recuperação. Por isso, é indispensável a continuidade da política climática e a ampliação dos programas e ações governamentais alinhadas a objetivos climáticos, com o fortalecimento dos órgãos mencionados anteriormente para garantir impactos concretos e de longo prazo.
Fundo Nacional sobre Mudanças do Clima
O Fundo Nacional sobre Mudanças do Clima (FNMC) — conhecido como Fundo Clima — é um fundo contábil ligado ao MMA, instituído pela Lei nº 12.114/2009, com o objetivo de mobilizar recursos para projetos visando a mitigação e adaptação climática. Em dezembro de 2023, sua carteira contava com R$ 1,3 bilhão disponíveis (BNDES 2024a), recursos que são captados através de tributos de empresas petrolíferas nacionais, além de receber recursos de instituições públicas e privadas (Cepal 2016). Entretanto, dificuldades de acesso aos recursos do fundo por questões fiscais, de gestão e execução limitam o seu impacto (Inesc 2022). Durante o período mapeado, o Fundo mobilizou apenas R$ 157 milhões/ano, entre as modalidades reembolsável e não-reembolsável; do total, R$ 73 milhões/ano foram destinados ao setor de uso da terra.
O Fundo Clima opera através de duas modalidades. A modalidade não-reembolsável é executada pelo MMA e opera através de doações, principalmente através de contribuições para projetos governamentais subnacionais. Essa modalidade mobilizou R$ 2,3 milhões/ano, com R$ 1,8 milhão/ano para o setor de uso da terra, sendo 86% para projetos na Região Nordeste. Já a modalidade reembolsável do fundo é gerida pelo BNDES através de créditos de baixo custo pelo Programa Fundo Clima, tendo financiado R$ 155 milhões/ano, sendo R$ 71 milhões/ano relacionados ao setor de uso da terra. Esses fluxos foram contabilizados na seção “Mercado de capitais e outros instrumentos financeiros” deste relatório em função do instrumento financeiro utilizado para canalizar esses recursos.
Apesar do montante desembolsado no período mapeado ser limitado, o Fundo Clima tem grande potencial de impacto para a agenda. Em agosto de 2023, o MMA e o BNDES anunciaram reformulações no fundo, relançando-o como Novo Fundo Clima, com aporte de R$ 10 bilhões para a linha de financiamento reembolsável e revisando a sua governança para um modelo com a participação de representantes da sociedade civil e do setor privado (MMA 2023).
[1] As despesas orçamentárias com indenizações para os programas Proagro e Fundo Garantia Safra são consideradas na seção de Gestão de Risco Agropecuário e, portanto, não compõem esta seção.
[2] À exceção de gastos com aposentadoria e precatórios.
[3] Por orçamento administrativo, consideramos gastos com folhas de pagamentos, benefícios para pessoal na ativa e administração da unidade.
