Garimpo Legal do Ouro na Amazônia: Recomendações para um Adequado Controle dos Impactos Socioambientais
Introdução
A atividade de garimpagem está intimamente ligada à história da Amazônia, sendo o ouro, por sua facilidade de venda e alto valor, o bem mineral mais extraído. Hoje, 92% da área garimpada legal ou ilegalmente no Brasil se concentra nessa região, e 85% dos garimpos no país se dedicam à extração de ouro.[1] Entretanto, impactos socioambientais consideráveis são associados a essa atividade, como desmatamento, violência, conflito com povos tradicionais e contaminação por mercúrio, além de trabalho escravo, sonegação de impostos e evasão de divisas.[2],[3],[4],[5],[6] Esses impactos são amplificados pelo alto índice de ilegalidade no setor.[7]
A garimpagem ilegal de ouro vem recebendo especial atenção do atual governo federal, após ter tido um aumento exponencial entre 2018 e 2022. As áreas de garimpo em terras indígenas e em unidades de conservação restritas, onde, por lei, qualquer atividade de mineração é proibida, cresceram 190% nesse período.[8] Inúmeras ações foram destinadas a combater a exploração irregular de recursos minerais, em especial na região da Terra Indígena Yanomami, nos estados do Amazonas e de Roraima.[9]
Contudo, os impactos negativos do garimpo não decorrem apenas da extração ilegal de minerais. A atividade é regulamentada no Brasil principalmente pelo Código de Mineração,[10] pela Lei nº 7.805/1989[11] e por normas da Agência Nacional de Mineração (ANM). No entanto, a regulamentação é anacrônica e sujeita o garimpo a um regime jurídico incompatível com a natureza de suas atividades, visto que, atualmente, predominam no país garimpos que operam em escala industrial e empresarial, ocupando áreas similares às de grandes mineradoras. Além disso, flexibilizações indevidas do licenciamento ambiental em âmbito estadual e falta de transparência na implementação das salvaguardas socioambientais enfraquecem o controle da atividade.
Nesta publicação, pesquisadores do Climate Policy Initiative/Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (CPI/PUC-Rio) e do Amazônia 2030 analisam as principais regras de proteção ambiental relacionadas ao garimpo e identificam que o exercício lícito da atividade de garimpagem não apresenta as salvaguardas necessárias para prevenir ou mitigar danos socioambientais na Amazônia. O documento recomenda aprimoramentos na regulamentação tanto em âmbito federal quanto estadual. Além disso, aponta para o risco de que projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional aprofundem o descompasso presente na regulação minerária, ao facilitar o exercício do garimpo sem procurar corrigir as distorções existentes.
Destaques
A caracterização realizada pelos pesquisadores do CPI/PUC-Rio a partir dos dados da ANM evidencia que as áreas com permissão para o garimpo legal do ouro na Amazônia vêm aumentando desde 2016. Inclusive, entre 2016 e 2023, cerca de 82% das áreas com permissão para o garimpo no Brasil foram estabelecidas na região. Durante esse período, dos 770.464 hectares aprovados no território nacional para garimpo de ouro, 630.020 hectares estão na Amazônia Legal.[12] O Pará e o Mato Grosso concentram, respectivamente, 35% e 64% desse total regional.
Neste contexto, identificou-se que as cooperativas de garimpeiros exercem o papel de protagonistas da mineração legal de ouro na Amazônia. As cooperativas detêm, em média, áreas de exploração equivalentes a 178% das áreas de garimpo de pessoas físicas e firmas individuais somadas e a mais de duas vezes o tamanho das áreas de indústrias de mineração. Isso, associado aos altos investimentos que têm caracterizado a atividade,[13] indica que o garimpo deixou de ser realizado de forma artesanal para se tornar um empreendimento de natureza empresarial e industrial, com reflexos na legislação minerária e de proteção do meio ambiente.
A análise das principais regras de proteção ambiental relacionadas ao garimpo indica que o impacto dessa atividade na Amazônia vai além da garimpagem ilegal de ouro e que, assim, são necessários aprimoramentos na regulamentação tanto em âmbito federal quanto estadual.
Na esfera federal, é necessário aperfeiçoar o arcabouço regulatório a fim de estender a obrigatoriedade de pesquisa prévia — que engloba os estudos necessários à definição do local da jazida e à determinação de sua viabilidade econômica e que, atualmente, são exigidos apenas para a mineração industrial — para o garimpo, principalmente quando exercido por cooperativas. Essa medida permitiria uma melhor fiscalização dos danos socioambientais decorrentes da atividade e também da lavagem do ouro garimpado.
Também é fundamental arquivar projetos de lei que tramitam no Congresso Nacional e que buscam facilitar ainda mais o exercício do garimpo, mas sem aperfeiçoar o conceito dessa atividade e sem corrigir as distorções existentes na regulamentação.
Além disso, é preciso reconhecer a importância do papel dos estados na mitigação dos impactos socioambientais do garimpo legal na Amazônia. O Pará é o estado mais relevante para o aprimoramento dessa agenda por seu destaque nacional e regional em termos de áreas com permissão para o garimpo, pela extensão da sua cobertura florestal, pelo contingente de garimpos que podem ser regularizados e, principalmente, pelo afrouxamento do controle socioambiental da atividade por meio da simplificação do licenciamento ambiental.
Apesar de a legislação classificar o garimpo como empreendimento de alto impacto, sendo previsto o licenciamento trifásico como regra geral em âmbito federal, identificamos que o licenciamento ambiental do garimpo é feito de forma simplificada e municipalizada no Pará, tema que se encontra inclusive em discussão no Supremo Tribunal Federal (STF).[14] A simplificação no estado se caracteriza pelo licenciamento monofásico e pela elaboração de estudos normalmente requeridos para atividades de baixo impacto, o que contraria a natureza e a escala do garimpo. Tanto a simplificação quanto a municipalização tendem a prejudicar a adequada prevenção e mitigação dos danos socioambientais da atividade, seja em virtude do emprego de procedimento mais simples para a concessão das licenças ambientais, seja em decorrência do aparelhamento insuficiente dos órgãos licenciadores municipais para a realização das análises necessárias.
Ademais, falta transparência com relação à forma como as salvaguardas socioambientais do garimpo legal são implementadas na prática. Os processos de licenciamento no Pará são pulverizados entre os municípios, e a ANM restringe o acesso a informações sobre a atividade. Essas lacunas de informação impedem o monitoramento da aplicação da regulamentação e enfraquecem a fiscalização dos danos socioambientais do garimpo.
Panorama das Permissões da ANM para o Garimpo do Ouro
O Código de Mineração prevê dois principais tipos de direitos minerários de interesse para a atividade de mineração na Amazônia: a Permissão de Lavra Garimpeira (PLG), aplicável à garimpagem,[15] e a Concessão de Lavra, que se aplica à mineração industrial.[16]
A PLG pode ser obtida por pessoas físicas (garimpeiros) e pessoas jurídicas (garimpeiros sob a forma de firma individual e cooperativas).[17] Caracteriza-se pelo aproveitamento imediato de jazida mineral, independentemente de pesquisa mineral prévia,[18] embora a ANM possa determinar a realização de estudos, excepcionalmente.[19] A Concessão de Lavra, por sua vez, só pode ser obtida pelas indústrias mineradoras após a realização de pesquisa prévia.[20]
O principal requisito para o exercício da atividade de garimpo legal, portanto, é a obtenção da PLG junto à ANM. O licenciamento ambiental prévio, por sua vez, é condição para a obtenção de PLG.[21]
PLGs Aprovadas e Perfil dos Titulares
Neste estudo, foram considerados os 8.589 processos ativos de requerimento de PLG para extração de ouro existentes no banco de dados da ANM entre os anos de 2000 e de 2023.[22] Neste período, foram aprovadas 2.345 PLGs para a exploração de ouro no Brasil, de um total de 1.054.906 hectares.
Desde 2016, observa-se um crescimento contínuo das áreas com permissão para o garimpo legal de ouro na Amazônia (Figura 1). No período de 2016 a 2023, aproximadamente 82% das autorizações para garimpo no Brasil foram concedidas na Amazônia Legal. Do total de 770.464 hectares aprovados para essa atividade no país, 630.020 hectares encontram-se nesse território. O Pará e o Mato Grosso concentram, respectivamente, 35% e 64% do total regional.
Figura 1. Áreas das Aprovações de PLGs para Ouro na Amazônia Legal, 2016-2023
Fonte: CPI/PUC-Rio com base nos dados da ANM (2024), 2025
Conforme descrito, os requerentes de PLG podem ser cooperativas, pessoas físicas ou firmas individuais. Todavia, conforme os dados obtidos por este estudo, as áreas de PLG para a extração de ouro por cooperativas na Amazônia Legal, entre 2016 e 2023, equivaleram, em média, a cerca de 178% das áreas de pessoas físicas e firmas individuais somadas. Do total de 630.020 hectares aprovados entre 2016 e 2023, 403.369 hectares foram de cooperativas, 226.601 hectares, de firmas individuais e 49 hectares, de pessoas físicas.
No Pará, no período analisado, 10% das maiores PLGs para ouro somaram 27 permissões, totalizaram 107.666 hectares e foram todas de titularidade de cooperativas, enquanto os 90% restantes somaram 318 permissões, totalizaram 23.122 hectares e foram outorgadas a pessoas físicas e firmas individuais em sua maioria. Assim, houve uma grande concentração de áreas em poucas cooperativas, que obtiveram, em 8% das permissões, cerca de 80% das áreas de garimpo legal de ouro no estado.
Esses dados reiteram os resultados do estudo anterior do CPI/PUC-Rio, que diagnosticou que cada cooperativa possuía, em média, em PLG para a extração de ouro na Amazônia, mais de duas vezes a área que cada indústria mineradora possuía sob Concessão de Lavra.[23]
Esse conjunto de dados, associado aos altos investimentos que têm caracterizado o garimpo,[24] corroboram a hipótese de que as cooperativas de garimpeiros estejam operando de forma semelhante a indústrias de mineração, mas valendo-se de benefícios legais e distanciando-se da regulamentação, mais rígida, aplicável à mineração industrial.
Ausência de Pesquisa Prévia e Tendência de Retrocesso na Legislação Federal
Ausência de Pesquisa Mineral Prévia
Conforme mencionado acima, a PLG caracteriza-se pelo aproveitamento imediato de jazida mineral, independentemente de pesquisa mineral prévia, embora a ANM possa determinar a realização de estudos, excepcionalmente. A Concessão de Lavra, por sua vez, só pode ser obtida pelas indústrias mineradoras após a realização de pesquisa prévia.
A pesquisa mineral prévia se define pela execução dos trabalhos necessários à definição do local da jazida e à determinação de sua viabilidade econômica, como, por exemplo, a realização de levantamentos geológicos, geofísicos e geoquímicos, análises físicas e químicas de amostras e ensaios de beneficiamento de minérios.[25] Trata-se de procedimentos caros, demorados e com baixas chances de sucesso em identificar jazidas minerais viáveis. Por outro lado, quando levam à localização de uma jazida, tornam possível que a exploração mineral ocorra de forma mais planejada e concentrada no território, o que tende a restringir, portanto, a extensão de danos socioambientais.
A isenção de pesquisa prévia para o garimpo decorre de conceito ultrapassado dessa atividade, ainda considerada, na legislação, como exercida de forma artesanal e por pessoas hipossuficientes. Todavia, o conceito se sujeita a uma certa indeterminação que também é relevante para a questão dos impactos socioambientais do garimpo.
O Código de Mineração define garimpagem como atividade de mineração individual e rudimentar. Essa definição, existente desde o primeiro Código de Minas, de 1934, vem da concepção histórica do garimpeiro como aquele que se utiliza, para a extração de metais nobres e pedras preciosas, de picareta e bateia ou, no máximo, de aparelhos manuais e máquinas portáteis. A definição também visa proteger o garimpeiro na condição de profissional hipossuficiente e vulnerável.[26],[27] A Lei nº 7805/1989 e o Estatuto do Garimpeiro, por outro lado, definem garimpagem de forma tautológica e sem referência à rudimentariedade, como atividade de aproveitamento de minerais garimpáveis, executada no interior de garimpos, sob o regime de PLG.[28],[29] Essas distintas definições seriam, segundo o Ministério Público Federal (MPF), causa de indeterminação conceitual com potencial de ocasionar a prática de mineração industrial escamoteada como garimpagem.[30]
A regulação, de fato, permite o exercício da garimpagem não apenas por garimpeiros individuais, hipossuficientes e vulneráveis, com instrumentos rudimentares, mas também por cooperativas de garimpeiros, em áreas de dimensões idênticas às de indústrias de mineração,[31] mediante emprego de equipamento e maquinário sofisticados, com impactos socioambientais potencialmente similares aos daquelas indústrias, mas sob o mesmo regime regulatório (mais brando) aplicável aos garimpeiros individuais, especialmente a ausência de obrigação de pesquisa prévia para a obtenção de PLG.
Portanto, a isenção de pesquisa prévia é uma inconsistência com relação à realidade atual do garimpo, e essa inconsistência é favorecida pela indeterminação conceitual da atividade na lei. Detentoras de direitos de exploração em vastas áreas e geralmente focadas em exploração mais próxima da superfície, as cooperativas são capazes de devastação extensiva na busca e extração do ouro na Amazônia, cenário que é facilitado pelas lacunas legislativas e regulamentares. No entanto, as cooperativas também poderiam assumir responsabilidades e encargos típicos de empresas de mineração industrial, de modo a prevenir e mitigar esses danos de forma adequada.
Segundo o MPF, a ausência de pesquisa prévia prejudica a fiscalização não apenas dos danos socioambientais do garimpo, mas também da lavagem do ouro garimpado, porque dificulta a identificação da área exata da exploração mineral, a forma como a exploração é feita e a quantidade de mineral que essa área pode produzir.[32]
Tendência de Retrocesso na Legislação Federal
Ao serem isentas de realizar pesquisa prévia, as cooperativas se beneficiam da inconsistência da legislação. Os esforços recentes de reforma na regulamentação dessa atividade, em vez de caminharem no sentido de corrigir essa distorção, têm buscado facilitar ainda mais o exercício da garimpagem sem estabelecer responsabilidades compatíveis com sua verdadeira natureza e escala.
Exemplos dessa política equivocada de regulamentação são dois decretos federais publicados em fevereiro de 2022: um determina que a ANM estabeleça procedimentos simplificados de permissão para empreendimentos de mineração de pequeno porte;[33] o outro criou o Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Mineração Artesanal e em Pequena Escala (Pró-Mape) e a Comissão Interministerial para o Desenvolvimento da Mineração Artesanal e em Pequena Escala (Comape).[34] Esse segundo decreto foi revogado pelo atual governo, mas o primeiro permanece em vigor. Considerando que a legislação ainda trata o garimpo como atividade artesanal e rudimentar, não pode ser descartada a possibilidade de extensão do conceito de “pequeno porte” para beneficiar, com procedimentos ainda mais simplificados de obtenção de PLG, cooperativas que atuam em escala empresarial e industrial.[35]
Mais recentemente, dois projetos de lei (PL) em tramitação no Congresso Nacional também procuram criar ainda mais facilidades e vantagens para o exercício do garimpo sem, contudo, corrigir as inconsistências da legislação.
O PL nº 2973/2023, em discussão no Senado, pretende permitir a emissão de PLG para o exercício de garimpo em áreas de pesquisa mineral prévia de indústrias de mineração, mesmo em hipótese de discordância das titulares das áreas. Também pretende aumentar a lista de minerais que podem ser explorados por garimpos para incluir o manganês e o cobre.[36],[37] A justificativa do PL é tornar aquelas áreas disponíveis para “atividade minerária de pequeno porte”, o que supostamente promoveria a regularização de garimpos clandestinos.[38]
No entanto, nada garante que uma cooperativa, por exemplo, vá atuar dentro da área de pesquisa em jazidas já localizadas, o que iria, em tese, no sentido de facilitar o controle da atividade, conforme discutido acima. Pelo contrário, é bem possível que atue em qualquer outro ponto da área de pesquisa nos mesmos termos em que atuaria em outro lugar e com os mesmos impactos. Além disso, ainda que essa cooperativa passe a compartilhar a jazida de uma indústria, permitir que o faça sem ter que arcar com os custos de encontrar essa jazida vai no sentido contrário de atribuir responsabilidades e encargos compatíveis com a natureza e escala do garimpo, sem falar nas ineficiências e conflitos que esse compartilhamento pode ocasionar. Por fim, nada indica que as mudanças propostas pelo projeto de lei incentivariam garimpos clandestinos a abandonarem atividades lucrativas e sem fiscalização para se regularizarem. Também não parece desejável uma regularização meramente formal, que não decorra de correção das inconsistências da legislação e que não garanta um adequado controle socioambiental da atividade.
Já o PL nº 957/2024, em discussão na Câmara dos Deputados, pretende principalmente reformar o conceito legal de garimpo para caracterizá-lo como atividade exercida “independentemente da técnica utilizada e da escala de produção”, mas sem afetar os benefícios já atribuídos à atividade. Ou seja, o projeto de lei reconhece a mudança no perfil do garimpo, mas não busca corrigir as distorções da legislação. Pelo contrário, procura criar mais benefícios, como a expansão do rol de minerais que podem ser garimpados.[39]
Licenciamento Ambiental Simplificado do Garimpo no Pará
Normas Gerais sobre o Licenciamento do Garimpo
O licenciamento ambiental é um dos principais instrumentos de proteção ambiental e é regulamentado por diversas normas jurídicas que se inter-relacionam. Foi previsto inicialmente na Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA)[40] e expressamente recepcionado pela Constituição de 1988. A Lei complementar nº 140/2011 dispõe sobre como os entes governamentais devem se coordenar para realizar o licenciamento.[41] Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) também regulamentam procedimentos e estabelecem parâmetros que devem ser usados pelos órgãos licenciadores. Além disso, estados e municípios têm legislações aplicáveis em âmbito regional ou local.
De acordo com as normas gerais sobre o tema, o licenciamento ambiental de qualquer atividade é, em regra, trifásico, ou seja, elaborado em três fases. A Licença Prévia (LP) tem a função de certificar a viabilidade ambiental de um empreendimento.[42] Essa licença é emitida depois da aprovação da avaliação de impacto ambiental.[43] No caso de empreendimentos ou atividades “efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação”, a avaliação requerida é o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e seu Relatório de Impacto Ambiental (Rima).[44] Depois da LP, deve ser emitida a Licença de Instalação (LI), que autoriza, por exemplo, a instalação de equipamentos e de medidas de controle ambiental necessários à execução da atividade. Por fim, ocorre a emissão da Licença de Operação (LO), que autoriza o início da atividade.[45]
Cada garimpo legal só pode operar depois de ser licenciado.[46] Todas as atividades de “extração de minério” se enquadram na categoria de atividades “efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação”,[47] inclusive o garimpo, que é classificado como atividade de “alto potencial de poluição”.[48]
Em virtude dessa classificação e tendo em vista as normas gerais sobre o tema, o garimpo deveria, em regra, ser licenciado pelo regime trifásico, com apresentação de EIA/Rima.
Essa conclusão foi confirmada pelos autores por meio de consulta ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama). A consulta foi motivada pela verificação de existência de norma específica do Conama que, segundo o MPF, teria sido interpretada por alguns estados para justificar o licenciamento simplificado do garimpo.[49],[50] Todavia, de acordo com o Ibama, as disposições dessa norma do Conama supostamente referentes à possibilidade de licenciamento simplificado não teriam mais aplicabilidade prática em virtude de estarem desatualizadas com relação ao Código de Mineração, de modo que a norma só serviria, hoje, para regulamentar etapas de procedimentos.[51]
O Licenciamento do Garimpo no Pará
O Pará é o estado mais relevante para a análise dos impactos socioambientais do garimpo legal na Amazônia. Apesar de ter cerca da metade da área com permissão para o garimpo em comparação com o Mato Grosso, o Pará tem cerca de duas vezes e meia a cobertura florestal do estado vizinho: são 88,9 milhões de hectares de cobertura vegetal no Pará e 35,6 milhões de hectares no Mato Grosso.[52],[53] Ademais, se considerado o garimpo legal e ilegal, o Pará é o estado com maior área explorada,[54] de modo que nele as discussões sobre as salvaguardas socioambientais do garimpo podem ser mais importantes em caso de regularização da atividade. Uma notícia recente ajuda a dimensionar a presença do garimpo no Pará e os desafios para o seu controle socioambiental: foram identificadas 870 PLGs em unidades de conservação no Brasil, sendo que 97% delas, ou 846, se encontram no estado.[55]
Por outro lado, no Pará, o licenciamento ambiental do garimpo é simplificado, apesar de o próprio estado classificar a atividade como de alto impacto. A simplificação se caracteriza pelo fato de o estado não exigir as três licenças para a atividade, assim como também não exige o EIA/Rima. A título de comparação, o estado do Mato Grosso também estabelece que o garimpo tem nível de poluição alto, mas determina que a atividade se deve submeter ao licenciamento ambiental trifásico, com elaboração de EIA/Rima.[56],[57],[58]
Embora os estados tenham autonomia para regulamentar o licenciamento ambiental de atividades em seus territórios, o licenciamento do garimpo no Pará é incoerente não apenas em comparação às normas gerais de licenciamento da mineração, mas também com relação à classificação do grau de impacto do garimpo feita pelo próprio estado.
A Política Estadual do Meio Ambiente do Pará estabelece que qualquer tipo de exploração mineral tem que obter “prévio licenciamento do órgão ambiental competente” e que o garimpo necessita “de prévio licenciamento do órgão ambiental do Estado”.[59] Lei estadual e norma do Conselho Estadual do Meio Ambiente do Pará (Coema/PA) classificam o garimpo, respectivamente, como atividade de “alto potencial de poluição” e de “grande potencial poluidor/degradador”.[60],[61] Trata-se do maior grau de impacto possível na classificação estabelecida por essas normas.
Contudo, norma da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Sustentabilidade do Pará (Semas/PA) determina que o garimpo seja licenciado de forma simplificada por meio da obtenção apenas de LO e da elaboração de estudos ambientais simplificados, apresentados na forma de Relatório de Controle Ambiental (RCA).[62] O RCA é um tipo de estudo exigido para empreendimentos de baixo impacto ambiental,[63] o que vai de encontro à classificação do grau de impacto do garimpo feita pelo estado.
Note-se que norma semelhante do estado de Roraima foi declarada inconstitucional pelo STF em 2021, sob o entendimento de que “destoou do modelo federal de proteção ambiental ao prever a existência de modalidade mais célere e simplificada de licenciamento ambiental único”. Segundo o STF, tal norma estadual “fragiliza o exercício do poder de polícia ambiental, na medida em que busca a aplicação de procedimento de licenciamento ambiental menos eficaz para atividades de impacto significativo ao meio ambiente, como é o caso da lavra garimpeira, sobretudo com o uso de mercúrio”.[64]
Além da simplificação indevida do licenciamento em questão, no Pará, os garimpos com áreas menores ou iguais a 50 hectares foram enquadrados como de impacto local, e seu licenciamento ambiental foi delegado pelo estado aos municípios.[65] O limite anterior era de 500 hectares. A municipalização, no caso de uma atividade de alto impacto, pode prejudicar a adequada prevenção e mitigação dos seus danos socioambientais, em decorrência do aparelhamento insuficiente dos órgãos licenciadores municipais para a realização de análises complexas.[66]
A respeito da referida delegação, foi emitida recomendação pelo MPF para que “não se admita o licenciamento ambiental municipal para empreendimentos de garimpo considerando-se a regionalidade dos impactos”. Segundo o entendimento do MPF, “a competência para o licenciamento de Lavras Garimpeiras, particularmente do garimpo de ouro de aluvião, não pode ser delegada em qualquer hipótese aos Municípios, visto que seus impactos superam sobremaneira o âmbito local”.[67]
Não há evidências nos dados da ANM de que garimpeiros individuais ou cooperativas tenham requerido múltiplas PLGs de até 50 hectares — ou, anteriormente, de até 500 hectares — para evitarem o licenciamento estadual. Isso significa que não há dados públicos na ANM que demonstrem que uma mesma pessoa física, firma individual ou cooperativa esteja requerendo, em nome próprio, múltiplas PLGs contíguas para descaracterizar o requerimento de áreas maiores e, assim, obter benefícios com eventuais fragilidades do licenciamento municipal. Todavia, não se pode descartar a possibilidade de que as PLGs estariam em nome de pessoas diferentes, mas, na prática, sob controle de uma única pessoa ou cooperativa.
As normas ambientais estaduais relacionadas a “atos autorizativos de atividades de lavra garimpeira” foram submetidas à revisão no âmbito do Coema/PA.[68] Isso não impediu, contudo, que fosse ajuizada ação no STF, no final de 2023, questionando a constitucionalidade do licenciamento ambiental municipal do garimpo em áreas menores ou iguais a 500 hectares no Pará. A ação foi movida pelo Partido Verde na forma de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF).[69] A diminuição do limite de 500 hectares para 50 hectares ocorreu depois do ajuizamento da ação, em 23 de setembro de 2024.[70]
Mais precisamente, a ação argui a inconstitucionalidade da resolução do Coema/PA que estabeleceu como de impacto local os garimpos com 500 hectares ou menos para fins de delegação do licenciamento aos municípios.[71] Argumenta-se, principalmente, que o exercício do garimpo em áreas como as previstas pela resolução teriam efeitos devastadores que vão muito além do impacto local. Sendo assim, alega-se na ação que a resolução violaria os direitos fundamentais ao meio ambiente equilibrado, previstos na Constituição de 1988, e ignoraria precedentes do STF que reforçam a necessidade de licenciamento rigoroso para atividades de grande impacto ambiental.
Ainda antes da alteração do limite de 500 hectares para 50 hectares, o Pará apresentou contestação à ação, defendendo a constitucionalidade e a legalidade da resolução. O MPF e a Advocacia-Geral da União (AGU) se posicionaram a favor dos argumentos do Partido Verde. O relator da ação, o Ministro Luiz Fux, adotou procedimento sumário para julgamento da ação, de modo que não deverá haver decisão liminar de suspensão da resolução, apenas decisão definitiva sobre o assunto.
Falta de Transparência das Salvaguardas Socioambientais
Além das inconsistências na regulamentação do garimpo apresentadas nas seções anteriores, este estudo também identificou falta de transparência nos processos de licenciamento ambiental e na forma como o licenciamento é tratado pela ANM antes da emissão de PLG.
Essa lacuna de informação impede a análise de como as salvaguardas socioambientais do garimpo são implementadas na prática e a identificação de aprimoramentos nas normas setoriais e naquelas pertinentes ao licenciamento ambiental.
No caso do Pará, o principal problema nesse sentido parece ser a pulverização de processos e informações em razão da municipalização do licenciamento. Seria desejável que as íntegras dos processos estivessem disponíveis de forma centralizada e digitalizada, para um melhor monitoramento e fiscalização dos licenciamentos delegados aos municípios.
Já na ANM, seria importante entender se a agência realiza algum tipo de avaliação do licenciamento ambiental do garimpo antes de emitir a PLG, já que a licença é condição para essa emissão.[72] Na ausência da obrigatoriedade de pesquisa mineral prévia, o licenciamento poderia, eventualmente, prover informações relevantes para uma melhor fiscalização da atividade pela agência. No entanto, a ANM vem permitindo que quaisquer informações possam ser consideradas sigilosas a requerimento dos titulares dos processos de PLG.[73] Sendo assim, os pesquisadores tentaram acesso a informações sobre licenciamentos ambientais em processos de PLG da ANM por meio da Lei de Acesso à Informação (LAI) e de requerimento direto à ouvidoria da agência, mas os pedidos foram negados sob a justificativa de que as informações seriam restritas.[74]
Conclusão
Alguns dos principais problemas socioambientais da Amazônia são causados pelos garimpos, que representam uma atividade econômica amplamente estabelecida na região, com destaque quase absoluto para a extração de ouro.
Nesse contexto, a análise das principais regras de proteção ambiental da atividade indica que o impacto do garimpo de ouro na Amazônia vai além da garimpagem ilegal e que são necessários aprimoramentos tanto na regulamentação em âmbito federal quanto estadual.
Na esfera federal, é necessário estender a obrigatoriedade de pesquisa prévia — atualmente exigida apenas para a mineração industrial — para a atividade de garimpo, principalmente quando exercido por cooperativas que atuam cada vez mais de forma empresarial e industrial. Também é fundamental arquivar projetos de lei que buscam facilitar ainda mais o exercício do garimpo, mas sem corrigir as distorções da regulamentação.
Em nível estadual, é necessário implementar licenciamento trifásico e com obrigação de elaborar EIA/Rima para o garimpo no Pará, que é o estado mais relevante para a análise dos impactos socioambientais do garimpo legal na Amazônia. Também é necessária uma reavaliação cautelosa da capacidade de os municípios paraenses realizarem o licenciamento ambiental da atividade.
Por fim, há necessidade de melhorar a transparência da implementação das salvaguardas socioambientais do garimpo mediante a disponibilização centralizada e digitalizada da íntegra dos processos de licenciamento no Pará e revisão da política de sigilo de processos da ANM.
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[10] Decreto-lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967 – Dá nova redação ao Decreto-lei nº 1.985, de 29 de janeiro de 1940 (Código de Minas). bit.ly/4kK9Eo0.
[11] Lei nº 7.805, de 18 de julho de 1989 – Altera o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, cria o regime de permissão de lavra garimpeira, extingue o regime de matrícula, e dá outras providências. bit.ly/3R1T7y6.
[12] A Amazônia Legal é formada pelos estados do Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima, Tocantins e parte do Maranhão. Para saber mais: IBGE. Amazônia Legal. 2022. Data de acesso: 2 de abril de 2025. bit.ly/41PbNpH.
[13] Instituto Escolhas. Abrindo o livro caixa do garimpo – Sumário Executivo. São Paulo, 2023. bit.ly/3FCXf52.
[14] STF. ADPF 1104. sd. Data de acesso: 12 de março de 2025. bit.ly/4bOgHYD.
[15] Decreto-lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967 – Dá nova redação ao Decreto-lei nº 1.985, de 29 de janeiro de 1940. (Código de Minas). Art. 2, IV e Art. 73. bit.ly/4kK9Eo0.
[16] Ibid., Art. 7º e Art. 36.
[17] Portaria ANM nº 155, de 12 de maio de 2016 – Aprova a Consolidação Normativa do DNPM e revoga os atos normativos consolidados. Art. 201. bit.ly/4hspkta.
[18] Lei nº 7.805, de 18 de julho de 1989 – Altera o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, cria o regime de permissão de lavra garimpeira, extingue o regime de matrícula, e dá outras providências. Art. 1º. bit.ly/3R1T7y6.
[19] Ibid., Art. 6º.
[20] Decreto-lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967 – Dá nova redação ao Decreto-lei nº 1.985, de 29 de janeiro de 1940. (Código de Minas). Art. 11, ‘a’, Art. 14, Art. 18, II, Art. 30, I, e Art. 31. bit.ly/4kK9Eo0.
[21] Lei nº 7.805, de 18 de julho de 1989 – Altera o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, cria o regime de permissão de lavra garimpeira, extingue o regime de matrícula, e dá outras providências. Art. 3º. bit.ly/3R1T7y6.
[22] Os primeiros processos disponíveis são de 1990 e há um número relevante de requerimentos de PLG entre 1990 e 2000, mas eles foram desconsiderados, porque suas áreas são comparativamente muito menores que as áreas dos requerimentos posteriores a 2000.
[23] Cozendey, Gabriel et al. Decretos Presidenciais Reforçam o Descompasso na Regulação Minerária em Prejuízo ao Meio Ambiente. Rio de Janeiro: Climate Policy Initiative, 2022. bit.ly/DecretosEMineraçao.
[24] Instituto Escolhas. Abrindo o livro caixa do garimpo – Sumário Executivo. São Paulo, 2023. bit.ly/3FCXf52.
[25] Decreto-lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967 – Dá nova redação ao Decreto-lei nº 1.985, de 29 de janeiro de 1940 (Código de Minas). Art. 14. bit.ly/4kK9Eo0.
[26] Ibid., Art. 70, I, e Art. 71.
[27] MPF. Mineração ilegal de ouro na Amazônia: marcos jurídicos e questões controversas. Brasília, 2020. bit.ly/420VgQT.
[28] Lei nº 7.805, de 18 de julho de 1989 – Altera o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, cria o regime de permissão de lavra garimpeira, extingue o regime de matrícula, e dá outras providências. Art. 10. bit.ly/3R1T7y6.
[29] Lei nº 11.685, de 2 de junho de 2008 – Institui o Estatuto do Garimpeiro e dá outras providências. Art. 2º. bit.ly/4iYYdYw.
[30] MPF, Câmara de Coordenação e Revisão. Mineração ilegal de ouro na Amazônia: marcos jurídicos e questões controversas. Brasília: MPF, 2020. bit.ly/420VgQT.
[31] A área máxima de uma PLG para minerais metálicos na Amazônia, concedida a cooperativa de garimpeiros, é idêntica à área máxima de Concessão de Lavra para esses minerais na região: 10.000 hectares. Para saber mais: Portaria ANM nº 155, de 12 de maio de 2016 – Aprova a Consolidação Normativa do DNPM e revoga os atos normativos consolidados. Artigos 42, § 1º, e 44, II. bit.ly/4hspkta.
[32] MPF, Câmara de Coordenação e Revisão. Mineração ilegal de ouro na Amazônia: marcos jurídicos e questões controversas. Brasília: MPF, 2020. bit.ly/420VgQT.
[33] Decreto nº 10.965, de 11 de fevereiro de 2022 – Altera o Decreto nº 9.406, de 12 de junho de 2018, que regulamenta o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, a Lei nº 6.567, de 24 de setembro de 1978, a Lei nº 7.805, de 18 de julho de 1989, e a Lei nº 13.575, de 26 de dezembro de 2017. Art. 1º. bit.ly/4huJVwU.
[34] Decreto nº 10.966, de 11 de fevereiro de 2022 – Institui o Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Mineração Artesanal e em Pequena Escala e a Comissão Interministerial para o Desenvolvimento da Mineração Artesanal e em Pequena Escala. bit.ly/4kN31RI.
[35] Cozendey, Gabriel et al. Decretos Presidenciais Reforçam o Descompasso na Regulação Minerária em Prejuízo ao Meio Ambiente. Rio de Janeiro: Climate Policy Initiative, 2022. bit.ly/DecretosEMineraçao.
[36] Segundo a Lei nº 7.805/1989, “são considerados minerais garimpáveis o ouro, o diamante, a cassiterita, a columbita, a tantalita e wolframita, nas formas aluvionar, eluvionar e coluvial; a sheelita, as demais gemas, o rutilo, o quartzo, o berilo, a muscovita, o espodumênio, a lepidolita, o feldspato, a mica e outros, em tipos de ocorrência que vierem a ser indicados, a critério do Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM”. Para saber mais: Lei nº 7.805, de 18 de julho de 1989 – Altera o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, cria o regime de permissão de lavra garimpeira, extingue o regime de matrícula, e dá outras providências. Art. 10, § 1º. bit.ly/3R1T7y6.
[37] O DNPM foi substituído pela ANM, que apenas faz referência ao art. 10, § 1º, da Lei nº 7.805/1989 ao tratar dos minerais garimpáveis. Para saber mais: Portaria ANM nº 155, de 12 de maio de 2016 – Aprova a Consolidação Normativa do DNPM e revoga os atos normativos consolidados. Art. 204, IV. bit.ly/4hspkta.
[38] Projeto de Lei n° 2973, de 2023 – Altera a Lei n° 7.805, de 18 de julho de 1989, para prever a possibilidade de outorga de lavra garimpeira em área onerada por requerimento de pesquisa ou autorização de pesquisa. bit.ly/3Dzm9SI.
[39] Projeto de Lei nº 957, de 2024 – Altera dispositivos do Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, o Código de Mineração, da Lei nº 6.567, de 24 de setembro de 1978, e da Lei nº 7.805, de 18 de julho de 1989. bit.ly/43FX0Ac.
[40] Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981 – Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. bit.ly/3DO3zWV.
[41] Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011 – Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. bit.ly/3HwoyvU.
[42] Resolução Conama nº 237, de 19 de dezembro de 1997 – Dispõe sobre a revisão e complementação dos procedimentos e critérios utilizados para o licenciamento ambiental. Art. 8º, I. bit.ly/3DOXp8W.
[43] Ibid., Art. 10.
[44] Ibid., Art. 3º.
[45] Ibid., Art. 8º, II e III.
[46] Lei nº 7.805, de 18 de julho de 1989 – Altera o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, cria o regime de permissão de lavra garimpeira, extingue o regime de matrícula, e dá outras providências. Art. 13. bit.ly/3R1T7y6.
[47] Resolução Conama nº 1, de 23 de janeiro de 1986 – Dispõe sobre critérios básicos e diretrizes gerais para a avaliação de impacto ambiental. Art. 2º, IX. bit.ly/4hz4vMK.
[48] Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981 – Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Anexo VIII. bit.ly/3DO3zWV.
[49] Resolução Conama nº 9, de 6 de dezembro de 1990 – dispõe sobre normas específicas para o licenciamento ambiental de extração mineral, classes I, III a IX. bit.ly/4kKno24.
[50] Segundo o MPF: “(…) verifica-se que a Resolução nº 09/1990 do Conama sujeita, em regra, toda e qualquer forma de exploração mineral à prévia elaboração e aprovação de Estudo de Impacto Ambiental e de Relatório de Impacto ao Meio Ambiente (EIA/Rima) – salvo, aparentemente, o caso de lavra garimpeira. (…) A lacuna criada pelo Conama, que exclui das regras da Resolução nº 09/1990 a permissão de lavra garimpeira, sem adotar normativa específica para atividade de garimpagem, tem por consequência prática a disseminação da concepção de que, em se tratando de licenciamento ambiental de garimpos, promovidos por pessoas físicas ou cooperativas, o Estudo de Impacto Ambiental e o Relatório de Impacto ao Meio Ambiente (EIA/Rima) seriam dispensáveis, podendo ser substituídos por estudos simplificados” Para saber mais: MPF, Câmara de Coordenação e Revisão. Mineração ilegal de ouro na Amazônia: marcos jurídicos e questões controversas. Brasília: MPF, 2020. bit.ly/420VgQT.
[51] Segundo o Ibama, em resposta à consulta: “A Resolução CONAMA 09/1990 era direcionada ao licenciamento ambiental de substâncias minerais anteriormente classificadas com Classe I, III, IV, V, VI, VII, VIII e IX pelo Código de Mineração (Decreto Lei 227/1997). Com a revogação dessa Classificação pela Lei 9.314/1996, a referida Resolução perdeu o objeto. No entanto, não é incomum considerar alguns procedimentos dispostos nessa Resolução apenas para fins de conciliação das etapas que compõem a gestão mineral (de responsabilidade da ANM) e a gestão ambiental (de responsabilidade do órgão ambiental) sem, contudo, levar em conta a classificação de minerais que outrora foi revogada. (…) Nesse contexto, todo o licenciamento ambiental de atividades minerárias, incluindo de lavra garimpeira, tem o procedimento geral, no âmbito da legislação ambiental federal, orientado por meio da Resolução CONAMA 237/1997, assim com a exigência de EIA/RIMA orientada pela Resolução CONAMA 001/1986”. Para saber mais: Ibama. Resposta SIC e OUV – 11727427. 2022. Data de acesso: 12 de março de 2025. bit.ly/42sBYnJ.
[52] MapBiomas. Plataforma MapBiomas uso e cobertura. sd. Data de acesso: 22 de março de 2025. bit.ly/3DLLith.
[53] Esses dados sobre cobertura florestal não consideram formações savânicas, mangues, florestas alagáveis e restingas arbóreas.
[54] MapBiomas. Destaques do mapeamento anual de mineração e garimpo no Brasil – 1985 a 2022: o avanço garimpeiro na Amazônia – Coleção 8. 2022. bit.ly/4iLGXFm.
[55] Marchesini, Lucas e João Gabriel. ANM autoriza 870 garimpos em unidades de conservação ambiental. Folha de S. Paulo. 2024. Data de acesso: 12 de março de 2025. bit.ly/3DCLgny.
[56] Lei Complementar nº 38, de 21 de novembro de 1995 – Dispõe sobre o Código Estadual do Meio Ambiente e dá outras providências. Art. 23. bit.ly/3Dykmxh.
[57] Decreto nº 1.268, de 25 de janeiro de 2022 – Regulamenta os procedimentos de lançamento e cobrança das taxas decorrentes da prestação de serviço público e/ou exercício do poder de polícia em matéria ambiental, bem como define os empreendimentos e atividades passíveis de licenciamento ambiental e dá outras providências. Anexo II. bit.ly/3DzD7Aq.
[58] Decreto nº 1.585, de 21 de dezembro de 2022 – Altera os Anexos do Decreto nº 1.268, de 25 de janeiro de 2022, que “Regulamenta os procedimentos de lançamento e cobrança das taxas decorrentes da prestação de serviço público e/ou exercício do poder de polícia em matéria ambiental, bem como define os empreendimentos e atividades passíveis de licenciamento ambiental e dá outras providências”. bit.ly/44eS85k.
[59] Lei n° 5.887, de 09 de maio de 1995 – Dispõe sobre a Política Estadual do Meio Ambiente e dá outras providências. Artigos 38 e 44. bit.ly/3FoKknr.
[60] Lei nº 7.596, de 29 de dezembro de 2011 – Institui o Cadastro Técnico Estadual de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, a Taxa de Fiscalização Ambiental e dá outras providências. Anexo I. bit.ly/3R676Tu.
[61] Resolução Coema/PA nº 162 de 2 de fevereiro de 2021 – Estabelece as atividades de impacto ambiental local, para fins de licenciamento ambiental, de competência dos Municípios no âmbito do Estado do Pará, e dá outras providências. Anexo I. bit.ly/3R2xddY.
[62] Instrução Normativa Semas/PA n° 006, de 3 de julho de 2013 – Dispõe sobre o licenciamento para a atividade de lavra garimpeira de ouro no Estado do Pará. Art. 3º e Anexo. bit.ly/4hu95vy.
[63] MMA-PNLA. Estudos ambientais. sd. Data de acesso: 12 de março de 2025. bit.ly/4iq75G5.
[64] A lei estadual nº 1.453/2021 estabelecia “procedimentos e critérios específicos para o Licenciamento Ambiental da Atividade de Lavra Garimpeira no Estado de Roraima”. Na decisão, o STF considerou, por unanimidade, ter havido tanto “ofensa à competência da União para editar normas gerais sobre a proteção do meio ambiente” quanto “usurpação da competência privativa da União para legislar sobre mineração”. Para saber mais: STF. ADI 6672/RR – Roraima. 2021. Data de acesso: 2 de abril de 2025. bit.ly/41WY6X7.
[65] Resolução Coema/PA nº 162 de 2 de fevereiro de 2021 – Estabelece as atividades de impacto ambiental local, para fins de licenciamento ambiental, de competência dos Municípios no âmbito do Estado do Pará, e dá outras providências. bit.ly/3R2xddY.
[66] Abreu, Emanoele L. e Alberto Fonseca. “Comparative analysis of environmental licensing decentralization in municipalities of the Brazilian states of Minas Gerais and Piauí”. Sustainability in Debate 8, nº 3 (2017): 167-180. bit.ly/4ioG5Xo.
[67] MPF. Recomendação nº 01/2023 GAB/PRM/ITB/STM. 2023. bit.ly/4iqGDfq.
[68] Resolução Coema/PA nº 177, de 13 de abril de 2023 – Aprova a criação de Câmara Técnica Temporária do Conselho Estadual de Meio Ambiente, com o objetivo de elaborar Nota Técnica com orientações acerca de atos autorizativos de atividades de lavra garimpeira no estado do Pará. bit.ly/41Hvxvr.
[69] STF. ADPF 1104. sd. Data de acesso: 12 de março de 2025. bit.ly/4bOgHYD.
[70] Resolução Coema/PA nº 183, de 23 de setembro de 2024 – Altera a Resolução nº 162, de 2 de fevereiro de 2021, do Conselho Estadual do Meio Ambiente – COEMA. bit.ly/3DxQJw1.
[71] Resolução Coema/PA nº 162 de 2 de fevereiro de 2021 – Estabelece as atividades de impacto ambiental local, para fins de licenciamento ambiental, de competência dos Municípios no âmbito do Estado do Pará, e dá outras providências. bit.ly/3R2xddY.
[72] Portaria ANM nº 155, de 12 de maio de 2016 – Aprova a Consolidação Normativa do DNPM e revoga os atos normativos consolidados. Art. 206, § 5º. bit.ly/44eUHV0.
[73] Resolução ANM nº 1, de 25 de janeiro de 2019 – Altera a Consolidação Normativa do DNPM, aprovada pela Portaria nº 155, de 12 de maio de 2016, e dá outras providências. bit.ly/3DL8tUA.
[74] Fala.BR. Pedido de acesso à informação nº 48003.001926/2023-13. 27 de março de 2023.
Este trabalho é financiado por Norway’s International Climate and Forest Initiative (NICFI) e Instituto Clima e Sociedade (iCS). Nossos parceiros e financiadores não necessariamente compartilham das posições expressas nesta publicação.
Os autores gostariam de agradecer a Eduardo Minsky pelo levantamento de dados da ANM; a Luiza Antonaccio, Nina Didonet, Natalie Hoover, Juliano Assunção, Beto Veríssimo e aos participantes das reuniões virtuais do projeto Amazônia 2030 pelos comentários e sugestões; e a Bruna Fernandez e Gaia Hasse pelas pesquisas preliminares que subsidiaram a elaboração deste documento. Também gostaríamos de agradecer Giovanna de Miranda e Camila Calado pelo trabalho de revisão e edição de texto e Nina Oswald Vieira pelo trabalho de design gráfico.
