Panorama de Financiamento Climático para Uso da Terra no Brasil – Gastos do Governo
As despesas do orçamento público federal para financiamento climático para uso da terra totalizaram, em média, R$ 2,8 bilhões/ano entre 2015 e 2020, o que representa 11% do total mapeado para esse período. O orçamento público é o principal instrumento canalizador de recursos para políticas no setor de florestas. Aproximadamente R$ 2,1 bilhões/ano foram direcionados para atividades do setor de florestas (ver Figura 7). Além disso, o orçamento direcionado para ações do governo federal alinhadas ao clima para o setor de agricultura totalizaram R$ 364 milhões/ano e para atividades multissetoriais totalizaram R$ 289 milhões/ano.
Figura 7. Financiamento Climático via Orçamento Público por Setor, 2015-2020
Nota: Os valores referem-se à média anual, deflacionados pelo IPCA, tendo como referência dezembro de 2020.
Fonte: CPI/PUC-Rio com base nos dados do Siop/MPO, 2022
Os recursos do orçamento público foram canalizados principalmente por órgãos governamentais vinculados ao Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA), em especial o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), com R$ 881 milhões/ano, e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), com R$ 548 milhões/ano (ver Figura 8). Além disso, a Fundação Nacional dos Povos Indígenas (Funai), que entre 2015 e 2020 era vinculada ao Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP), canalizou R$ 391 milhões/ano em financiamento climático.[1]
Mais da metade do financiamento climático canalizado via orçamento público foi direcionado para Ibama, ICMBio, Funai e Sistema Florestal Brasileiro (SFB), sendo a maior parcela para despesas com folha de pagamento dos servidores (R$ 1,3 bilhão/ano) e para a gestão e manutenção de suas estruturas administrativas (R$ 268 milhões/ano). Essas despesas são fundamentais para a execução de ações relacionadas ao uso da terra que contribuem para a mitigação e adaptação climática.[2] Também foram caracterizados outros R$ 563 milhões/ano em financiamento climático para estratégias e políticas relacionadas a atividades do setor de florestas.
Figura 8. Financiamento Climático via Orçamento Público por Órgão Governamental, 2015-2020
Nota: Os valores referem-se à média anual, deflacionados pelo IPCA, tendo como referência dezembro de 2020.
Fonte: CPI/PUC-Rio com base nos dados do Siop/MPO, 2022
A atuação desses órgãos está diretamente ligada a atividades que contribuem para o Brasil cumprir seus compromissos climáticos de redução de emissões de GEE. O Ibama é fundamental para o combate ao desmatamento no país, sendo responsável pelas atividades de comando e controle para proteção de vegetação nativa em terras federais. O órgão atua também como autoridade ambiental nacional para fiscalizar e aplicar sanções administrativas por infrações contra o meio ambiente.
O ICMBio é responsável pela proposição, implantação, gestão, proteção, fiscalização e monitoramento das unidades de conservação (UCs) federais. Entre 2015 e 2020, essa atuação nas UCs canalizou, em média, R$ 125 milhões/ano.
Nesse período, o orçamento público também financiou R$ 87 milhões/ano em ações de prevenção, controle do desmatamento e de incêndios, sendo o Ibama (R$ 61 milhões/ano) e o ICMBio (R$ 23 milhões/ano) os principais órgãos que desembolsaram recursos para a execução dessas atividades.
Já a Funai coordena o processo de demarcação das terras tradicionalmente ocupadas pelos povos indígenas, além de ser responsável pelo monitoramento e a fiscalização das mesmas.
Atividades relacionadas à regularização ambiental e fundiária e ordenamento territorial, fundamentais para o sucesso de políticas de combate ao desmatamento, foram destinatárias de R$ 63 milhões/ano em financiamento via orçamento público, que foram, em sua maioria, executados pela Funai (R$ 20 milhões/ano) e pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incra (R$ 25 milhões/ano).[3] O Incra é o órgão responsável por implementar a política de reforma agrária, através da criação e gestão dos assentamentos rurais, e por realizar o ordenamento fundiário nacional. É competência do Incra promover a arrecadação de terras devolutas federais, a regularização fundiária de posse em terra pública e a titulação de terras ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos. Finalmente, o Incra administra dois importantes banco de dados, o Sistema Nacional de Cadastro Rural, usado para fins de reforma agrária e planejamento fundiário e agrícola, e o Sistema de Gestão Fundiária (Sigef), que armazena informações georreferenciadas das propriedades e é a base espacial usada no registro de imóveis e em políticas de regularização fundiária.
O MMA é a autoridade ambiental central, responsável por promover estratégias de proteção e recuperação do meio ambiente, o uso sustentável dos recursos naturais, e a inclusão do desenvolvimento sustentável nas políticas públicas (Antonaccio et al. 2018). As despesas desse Ministério alinhadas a clima para uso da terra totalizaram R$ 107 milhões/ano e incluem apenas os gastos diretos do MMA; o orçamento de suas entidades vinculadas — Ibama e ICMBio — foram analisados separadamente. Os recursos do MMA foram desembolsados para a gestão e manutenção de sua estrutura administrativa (R$ 53 milhões/ano) e para o programa federal Bolsa Verde, que vigorou entre 2015 e 2017, tendo canalizado R$ 45milhões/ano, contabilizado no setor de florestas. Aproximadamente R$ 43 milhões/ano foram gastos via orçamento público para pagamento do benefício às famílias, enquanto R$ 2 milhões/ano foram investidos para operacionalização e monitoramento do programa.
No setor de agricultura, o orçamento público destinou R$ 137 milhões/ano para atividades de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) e sistemas de gestão do conhecimento, através da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa). A atividade de extensão rural foi destinatária de R$ 137 milhões/ano com desembolsos executados pelo Mapa (R$ 79 milhões/ano) e Incra (R$ 58 milhões/ano). A extensão rural, caracterizada como um conjunto de iniciativas voltadas para a difusão de conhecimento para produtores rurais, contribui para reduzir impactos ambientais ao promover a adoção de melhores práticas na produção agropecuária, que são cruciais para enfrentar os desafios impostos pelas mudanças climáticas (Souza et al. 2022).
O volume de recursos de financiamento climático canalizados pelo orçamento público caiu de R$ 3,3 bilhões em 2015 para R$ 2,0 bilhões em 2020, uma redução de 39% em termos reais. A principal redução ocorreu com despesas com a folha de pagamento de servidores e com os gastos de gestão e manutenção dos órgãos governamentais. Além disso, parte relevante dessa queda nos desembolsos está ligada a atividades de P&D e sistemas de gestão do conhecimento, principalmente da Embrapa e do Ministério da Defesa.
FUNDO CLIMA
O Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (FNMC), também chamado de Fundo Clima, tem como objetivo destinar recursos para financiar projetos ou estudos relacionados à mitigação e à adaptação às mudanças climáticas. Criado em 2009, o fundo é um instrumento da Política Nacional de Mudança do Clima (PNMC), estando vinculado ao MMA.[4]
O Fundo Clima é financiado principalmente pelas receitas tributadas de empresas petrolíferas nacionais, mas também recebe recursos de instituições públicas e privadas (Cepal 2016).
O Fundo Clima funciona por meio de duas modalidades. Na modalidade reembolsável, o BNDES operacionaliza empréstimos com recursos do fundo através do Programa Fundo Clima. Na modalidade não reembolsável, executada pelo MMA, recursos são canalizados por meio de doações, principalmente para projetos de governos subnacionais, que normalmente contribuem com recursos próprios como contrapartida ao financiamento do fundo.
Os recursos reembolsáveis do Fundo Clima foram contabilizados neste relatório como crédito de baixo custo operacionalizado pelo BNDES e são analisados na seção deste relatório sobre Mercado Financeiro. Entre 2015 e 2020, o Programa Fundo Clima do BNDES aprovou R$ 57 milhões/ano em financiamento climático a empresas.
No mesmo período, os recursos não reembolsáveis do fundo, canalizados pelo MMA, corresponderam a R$ 5,9 milhões/ano em financiamento climático. Projetos de governos municipais (R$ 3,3 milhões/ano) foram os principais beneficiários.
[1] Em 2023, a Funai passou a ser vinculada ao Ministério dos Povos Indígenas (MPI), estabelecido pela Medida Provisória nº 1154/2023.
[2] Essas despesas foram identificadas pelo Grupo de Natureza de Despesa (GND) do Orçamento Geral da União em (i) Pessoal e Encargos Sociais e (ii) Outras Despesas Correntes.
[3] Os R$ 58 milhões não incluem as despesas do orçamento público com UCs, que foram consideradas separadamente como mencionado acima.
[4] O FNMC é um fundo de natureza contábil, criado pela Lei n° 12.114/2009 e regulamentado pelo Decreto n° 7.343/2010.
