Fortalecendo os Estudos Ambientais de Concessões Federais de Infraestrutura Terrestre
INTRODUÇÃO
O ciclo de vida de projetos de infraestrutura apresenta, ao menos, dois principais momentos nos quais é prevista a análise dos componentes socioambientais inerente à implementação de um empreendimento de grande porte, são eles: o momento de elaboração dos Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA) e do Estudo de Impacto Ambiental (EIA).
Ambos esses estudos integram a fase da viabilidade do projeto. O EVTEA é um estudo mais abrangente e, na prática, com maior ênfase em investigar a viabilidade econômica do projeto e a viabilidade da concessão, além de contar com uma seção de análise socioambiental. Já o EIA, como o próprio nome indica, é focado no impacto ambiental que o projeto pode provocar.
Quanto mais robustos e efetivos esses estudos, menor a probabilidade de danos para o meio ambiente, melhores insumos são produzidos para a qualidade dos projetos e, ainda, menor risco que projetos inviáveis ou de baixa viabilidade cheguem à fase de licitação. Consequentemente, estudos socioambientais de qualidade aumentam a segurança no ambiente de negócios e reduzem os custos de transação no setor.
Neste documento, pesquisadoras do Climate Policy Initiative/Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (CPI/PUC-Rio) identificam e analisam os componentes socioambientais abordados pelos termos de referência dos EVTEA e EIA, pelos próprios estudos, pelos manuais setoriais de elaboração de EVTEA de rodovias e ferrovias, e por diretrizes internacionais para projetos de ferrovias e rodovias levantadas para este estudo.
Esta análise (i) verifica se os componentes socioambientais de EVTEA e EIA possuem ênfases distintas, (ii) compara se os termos de referência de EVTEA e EIA e os próprios estudos incorporam os componentes socioambientais mais relevantes segundo as diretrizes internacionais levantadas, bem como os previstos nos manuais setoriais de rodovia e ferrovia e, por fim, (iv) analisa se os estudos ambientais cumpriram o que estava previsto em seus termos de referência (TRs).
RECOMENDAÇÕES
• Aprimorar os termos de referência dos estudos e a análise dos componentes socioambientais nos Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA) e no Estudo de Impacto Ambiental (EIA), incorporando diretrizes internacionais.
• Incluir os componentes socioambientais dos manuais setoriais nos termos de referência de EVTEA ou nos editais de contratação de EVTEA para torná-los vinculantes.
• Assegurar um processo com critérios claros e transparentes para avaliação e aprovação dos estudos ambientais, sendo exigido o cumprimento integral dos termos de referência de EVTEA e EIAs e dos manuais setoriais e apresentando justificativa técnica em caso contrário.
• Instituir a obrigatoriedade de precedência dos EVTEA em relação ao EIA.
O estudo revela que os estudos ambientais:
i. Possuem mais componentes relacionados ao meio socioeconômico e meio físico, ao passo que o meio biótico tem menos componentes a serem analisados. No caso do EVTEA, especialmente, o número de componentes relacionados aos meios físico e socioeconômico reforça a ênfase que, atualmente, é dada na viabilidade técnica e econômica, perdendo a oportunidade de antecipar uma análise mais robusta de componentes do meio biótico para que estes também entrem na equação da viabilidade do projeto antes do licenciamento ambiental.
ii. Aproximadamente 30% dos componentes analisados nos EIAs também são analisados nos EVTEA. Isso indica que haveria um significativo ganho de eficiência se houvesse uma correlação obrigatória entre os estudos. Além disso, deixa claro a possibilidade do EVTEA antecipar análises que são feitas no momento do EIA, uma vez que há total compatibilidade dos componentes a serem analisados em ambos os estudos;
iii. Não seguem integralmente os manuais setoriais, o que indica que a estratégia de aprimorar e padronizar manuais e TRs setoriais (como as iniciativas atualmente em curso pelo governo de padronizar os TRs de EVTEA para concessão de rodovias e ferrovias, ESAEC-R e ESAEC-F) pode não funcionar, caso sua aplicação não seja obrigatória;
iv. Não consideram todos os dez componentes socioambientais mais relevantes segundo as diretrizes internacionais para projetos de ferrovias e rodovias levantadas para este estudo;
v. Não cumprem integralmente os seus TRs.
1. A FASE DE VIABILIDADE DOS PROJETOS DE INFRAESTRUTURA TERRESTRE
Estudo realizado pelo CPI/PUC-Rio[1] analisou a regulamentação aplicável às concessões federais de ferrovias e de rodovias ao setor privado[2] e identificou as principais fases e etapas do fluxo de concessão, ilustrada na Figura 1.
Figura 1. Etapas do Ciclo de Vida de Projetos de Infraestrutura Terrestre
Fonte: CPI/PUC-Rio, 2021
Na fase de viabilidade, análises de custo-benefício, assim como estudos de viabilidade técnica e ambiental, são conduzidos para que se verifique se um projeto é, de fato, exequível. O estudo que identifica e detalha essas questões é o EVTEA. Também na fase de viabilidade, o governo decide qual órgão ou entidade públicos serão os responsáveis centrais pela condução de um projeto – normalmente, a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e a VALEC Engenharia, Construções e Ferrovias S/A (VALEC) para os casos analisados neste documento.
Em seguida, começa o processo de licenciamento ambiental. A Licença Prévia (LP) é a primeira de três licenças ambientais que um empreendimento de infraestrutura de transporte terrestre tem que obter para, posteriormente, ser implementado e operado. A LP atesta a viabilidade ambiental do projeto e pode ser obtida por iniciativa do governo ou da concessionária. Essa primeira licença é parte da fase de viabilidade porque atesta a viabilidade ambiental do projeto e sem esta, o projeto não pode ser instalado.
A emissão da LP se fundamenta na análise do respectivo EIA,[3] e não tem relação necessária de precedência temporal ou de correlação lógica com o EVTEA, de acordo com a regulamentação vigente.[4] Tal ausência de relação entre os estudos apresenta uma oportunidade para que questões discutidas somente no licenciamento ambiental, possam ser abordadas de forma prévia, no EVTEA.
Box 1. Estudos Ambientais Previstos ao longo do Ciclo de Vida de um Projeto de Infraestrutura
Nota: Termos de Referência de eventuais órgãos envolvidos também fazem parte da base para elaboração do EIA. Ver: Portaria Interministerial. nº 60. 2015. bit.ly/3pGz49W.
Fonte: CPI/PUC-Rio, 2021
2. CONCESSÕES FEDERAIS DE RODOVIAS E FERROVIAS NA AMAZÔNIA LEGAL ANALISADAS
Para analisar os componentes socioambientais presentes nos estudos ambientais (EVTEA e EIA) foi necessário obter informações sobre eles, seus termos de referência e também eventuais manuais governamentais que guiam a sua elaboração.
Considerando a disponibilidade de documentos, foram analisados 14 trechos de projetos ferroviários e rodoviários, sendo nove trechos ferroviários e cinco trechos rodoviários. Entretanto, apenas três trechos ferroviários e dois trechos rodoviários apresentaram tanto o EVTEA como seu TR disponíveis para análise, obtidos via Lei de Acesso à Informação (Lei Federal nº 12.527/2011). Em relação ao EIA, apenas três trechos ferroviários apresentaram o próprio estudo e seu TR. No setor rodoviário, não foi possível ter acesso ao EIA em conjunto com o seu TR para nenhum dos trechos analisados (Tabela 1).
Tabela 1. Trechos de Concessões de Ferrovias e Rodovias Analisadas e Documentos Disponibilizados via LAI
Fonte: CPI/PUC-Rio, 2021
Nota-se, que apenas para um projeto, o da Ferrogrão, foi possível obter informações completas sobre todos os estudos ambientais (e seus TRs) que deveriam ter sido efetuados ao longo do ciclo de vida de cada projeto, o que reforça a baixa transparência do setor, conforme publicação do CPI/PUC-Rio.[5]
3. COMPONENTES SOCIOAMBIENTAIS ANALISADOS
O primeiro passo da análise realizada pelas pesquisadoras do CPI/PUC-Rio foi identificar os componentes socioambientais adotados nos estudos ambientais e nos seus TRs, com o objetivo de descobrir se há uma ênfase em algum aspecto socioambiental em especial e se EVTEA e EIA privilegiam os mesmos aspectos.[6]
Os Anexos 1 e 2 ilustram todos os componentes socioambientais identificados nos estudos e nos seus TRs analisados. No total, foram identificados 57 componentes presentes nos EVTEA e seus TRs e 98 nos EIAs e seus TRs. Nota-se que destes 98 componentes identificados nos EIAs e seus TRs, 29 também estão presentes nos EVTEA e seus TRs. Ou seja, quase 30% dos componentes analisados nos EIAs também são analisados nos EVTEA. Isso indica que haveria um significativo ganho de eficiência se houvesse uma correlação obrigatória entre os estudos. Além disso, deixa claro a possibilidade do EVTEA antecipar análises que são feitas no momento do EIA, uma vez que há total compatibilidade dos componentes a serem analisados em ambos os estudos.
3.1 DISTRIBUIÇÃO DOS COMPONENTES SOCIOAMBIENTAIS NOS EVTEA E EIA DE FERROVIA E RODOVIA
Observa-se, inicialmente, que esta análise é meramente quantitativa com intuito de compreender como os componentes socioambientais foram distribuídos pelos estudos e TRs analisados. Tal distribuição não analisa a profundidade ou qualidade da análise de cada componente nos estudos e TRs, apenas ilustra quais aspectos socioambientais (meios biótico – fauna e flora -, físico e socioeconômico) tiveram maior ou menor número de componentes a serem destrinchados nos estudos.
Os TRs de EVTEA e os próprios EVTEA, em sua maioria, apresentaram mais componentes relacionados ao estudo do meio socioeconômico, em seguida do meio físico. O meio biótico, separado em flora e fauna, teve menos componentes a serem estudados, sendo a fauna, a com o menor número de componentes analisados. Considerando que o EVTEA, atualmente, não se debruça sobre a viabilidade socioambiental do projeto (Box 1), não causa espanto que haja mais componentes voltados para os meios físico e socioeconômico, que impactam mais diretamente na análise de viabilidade técnica e econômica do projeto.
Já em relação aos setores, enquanto os TRs de EVTEA e EVTEA do setor rodoviário possuem um maior número de componentes socioambientais estudados, no caso dos EIAs, é o setor ferroviário que apresenta um maior número.
Figura 2. Distribuição dos Componentes Socioambientais nos EVTEA e EIA de Ferrovias e Rodovias
Fonte: CPI/PUC-Rio, 2021
Nota-se, assim como nos EVTEA, que, tanto com os TRs como os próprios EIAs de ambos setores, analisam poucos componentes relacionados à fauna. No caso de empreendimentos rodoviários, apesar de previstos no TR, os estudos em si não realizaram a análise. Componentes relacionados à flora também são pouco presentes, especialmente no setor rodoviário, o que é alarmante, tendo em vista o já conhecido impacto negativo que esse tipo de empreendimento tem sobre o desmatamento.
Assim, observa-se que os estudos e seus TRs possuem mais componentes relacionados à análise dos meios socioeconômico e físico, enquanto o meio biótico – compreendido pela fauna e flora – possuem, quantitativamente, menos componentes a serem analisados.
3.2 COMPONENTES SOCIOAMBIENTAIS MAIS RELEVANTES
O segundo passo da análise baseou-se no levantamento de diretrizes internacionais, realizada por equipe de consultores,[7] para identificar as dez componentes socioambientais mais relevantes para projetos de ferrovias e rodovias.[8],[9],[10],[11],[12],[13],[14]
São eles os seguintes: (i) cobertura florestal, (ii) unidade de conservação, (iii) biodiversidade e habitat natural, (iv) comunidades indígenas e quilombolas, (v) cavidades naturais, (vi) recursos hídricos, (vii) patrimônio histórico e cultural, (viii) comunidades ribeirinhas, (ix) ar e (x) clima.
Tais diretrizes parecem ser relevantes também no contexto brasileiro, tendo em vista que o Escopo Socioambiental para Avaliação e Estruturação de Concessões Rodoviárias (ESAEC-R), documento elaborado pelo Ministério de Infraestrutura para padronizar os TRs de EVTEA para concessão de rodovias, embora ainda não formalmente publicado,[15] contempla a maioria dos componentes socioambientais identificados em âmbito internacional. Os únicos componentes não contemplados no ESAEC-R são: qualidade do ar e comunidades ribeirinhas.
Comparando as diretrizes internacionais com os componentes identificados nos EVTEA dos projetos selecionados, nota-se que nenhum deles analisou todos os dez componentes acima listados. Apenas dois componentes foram contemplados em todos os EVTEA revisados: unidades de conservação e comunidades indígenas e quilombolas. Já as comunidades ribeirinhas, provavelmente por não terem legislação específica que as protejam, não foram incluídas em nenhum estudo. A Figura 3 indica a porcentagem de EVTEA e de TR de EIA que considerou cada um dos dez componentes previstos nas diretrizes internacionais.
Figura 3. Componentes Mais Relevantes Considerados pelos EVTEA e TRs do EIA
Fonte: CPI/PUC-Rio, 2021
No caso dos TRs de EIAs, nenhum dos projetos analisados incorporou todos os componentes listados nas diretrizes internacionais nos seus TRs de EIA analisados e, novamente, as comunidades ribeirinhas não foram contempladas por nenhum estudo.
Observa-se, todavia, que a falta da presença de determinados componentes pode ser justificada pela localização do trecho que pode simplesmente não ter impacto sobre este determinado componente. Não obstante, considerando que os estudos – tanto EVTEA quanto EIA – são preliminares ao traçado final do projeto, valeria ao menos justificar o motivo pelo qual o componente não foi abordado.
3.3 CUMPRIMENTO DOS EVTEA AO MANUAL SETORIAL DE ELABORAÇÃO DE EVTEA
O terceiro passo da análise foi comparar se os EVTEA incorporam os componentes socioambientais previstos no manual setorial de elaboração de EVTEA – do Departamento Nacional de Infraestrutura de Trânsito (DNIT), no caso do setor rodoviário, e da VALEC, no caso do setor ferroviário. Revela-se, todavia, que eles não são inteiramente seguidos. O setor ferroviário incorporou uma média de 47% dos componentes previstos no manual da VALEC, enquanto o setor rodoviário incorporou, em média, 54% dos componentes previstos no manual do DNIT.
Figura 4. Cumprimento dos EVTEA mais relevantes aos Manuais Setoriais
Fonte: CPI/PUC-Rio, 2021
Tendo em vista os esforços em curso no governo para padronizar, através de manuais setoriais, os TRs de EVTEA, como no caso dos ESAEC-R citado acima, nota-se que não basta ter um manual de elaboração dos estudos ambientais robusto se os componentes socioambientais previstos no mesmo não forem inseridos no termo de referência do EVTEA ou nos editais de contratação dos estudos.
3.4 CUMPRIMENTO DOS ESTUDOS AOS SEUS TERMOS DE REFERÊNCIA
O quarto e último passo foi analisar se os estudos ambientais cumpriram o que estava previsto em seus termos de referência. Observou-se que, apesar de alguns estudos analisarem componentes não originalmente previstos no seu termo de referência, ao mesmo tempo não analisaram todos os componentes previstos. Isso ocorreu, por exemplo, no caso de EVTEA de ferrovia, como visto na Figura 5. Já os EVTEA de rodovias, cumpriram seus termos de referência.
Figura 5. Número de Componentes Socioambientais por Cumprimento dos Estudos
Fonte: CPI/PUC-Rio, 2021
No caso dos EIAs, nenhum cumpriu integralmente o TR, embora haja casos em que o estudo cumpra integralmente somente em determinados aspectos. Além disso, também foi observado caso em que o estudo analisou componentes não previstos pelo seu termo de referência.
CONCLUSÃO
Neste documento, as pesquisadoras do CPI/PUC-Rio identificaram os componentes socioambientais abordados pelos manuais setoriais, termos de referência dos EVTEA e EIA e pelos próprios estudos, bem como pelas diretrizes internacionais no caso de concessões federais de rodovias e ferrovias na Amazônia Legal.
O estudo revela que os EVTEA e EIA analisados, bem como os seus TRs, possuem mais componentes relacionados ao meio socioeconômico e ao meio físico. Apesar da análise ser quantitativa, chama atenção o meio biótico, de caráter essencialmente ambiental, ter menos componentes do que os outros aspectos socioambientais, em especial nos TRs de EIA e nos próprios EIAs, uma vez que este possui o foco no impacto ambiental dos projetos.
Além disso, observa-se que há espaço para aprimoramento dos TRs dos EVTEA e EIAs, incorporando os componentes previstos nas diretrizes internacionais, como a análise de comunidades ribeirinhas, e nos manuais setoriais, como fauna ameaçada de extinção. No entanto, o fortalecimento dos TRs não é suficiente, uma vez que estes não são integralmente cumpridos. É preciso que seja assegurado um processo para avaliação e aprovação dos estudos claro e transparente que garanta o cumprimento integral dos TRs e dos manuais setoriais, apresentando justificativa técnica em caso contrário.
ANEXOS
Anexo 1. Componentes Socioambientais Equivalentes Identificados em ambos EVTEA e EIA e seus TRs
Fonte: CPI/PUC-Rio, 2021
Anexo 2. Demais Componentes Socioambientais Identificados em ambos EVTEA e EIA e seus TRs
Fonte: CPI/PUC-Rio, 2021
As autoras gostariam de agradecer Natalie Hoover El Rashidy pelo trabalho de revisão e edição de texto e Meyrele Nascimento e Nina Oswald Vieira pelo trabalho de design gráfico.
[1] Chiavari, Joana, Luiza Antonaccio e Gabriel Cozendey. Regulatory and Governance Analysis of the Life Cycle of Transportation Infrastructure Projects in the Amazon. Rio de Janeiro: Climate Policy Initiative, no prelo. Ver também: Cozendey, Gabriel e Joana Chiavari. Viabilidade Ambiental de Infraestruturas de Transportes Terrestres na Amazônia. Rio de Janeiro: Climate Policy Initiative, 2021. bit.ly/35tBfo2.
[2] O estudo analisaria, inicialmente, concessões e não concessões de ferrovias e de rodovias federais e estaduais na Amazônia Legal, porém rodovias estaduais e rodovias não concedidas não foram analisadas devido à significativa inexistência ou indisponibilidade de dados suficientes. As pesquisadoras não identificaram ferrovias não concedidas na Amazônia Legal.
[3] O EIA é aprovado após a realização de audiência pública, que também serve de insumo para análise da aprovação da LP.
[4] Cozendey, Gabriel e Joana Chiavari. Viabilidade Ambiental de Infraestruturas de Transportes Terrestres na Amazônia. Rio de Janeiro: Climate Policy Initiative, 2021. bit.ly/35tBfo2.
[5] Cozendey, Gabriel e Joana Chiavari. Viabilidade Ambiental de Infraestruturas de Transportes Terrestres na Amazônia. Rio de Janeiro: Climate Policy Initiative, 2021. bit.ly/35tBfo2.
[6] Os componentes identificados estão detalhados nos Anexos 1 e 2.
[7] Halrik, Carlos e Thomaz Miazaki. Consultoria contratada pelo Climate Policy Initiative. Dezembro, 2019.
[8] Quintero, Juan D. A Guide to Good Practices for Environmentally Friendly Roads. Latin America Conservation Council. 2016. bit.ly/3pEBC8s.
[9] Infra Eco Network Europe. International Guidelines for Ecologically-adapted Linear Infrastructure. 2018.
[10] International Road Federation. Moving Towards Green Road Infrastructure. 2013. bit.ly/3gifJHK.
[11] The World Bank. Roads and the Environment: A Handbook. 1997.
[12] International Finance Corporation. Environmental, Health, and Safety Guidelines for Railways. 2007. bit.ly/359S1Zo.
[13] International Finance Corporation. Environmental, Health, and Safety Guidelines for Toll Roads. 2007. bit.ly/3pDrxJ6.
[14] The World Bank. Environmental and Social Framework. 2017. bit.ly/3zjAnQr.
[15] Foi realizada consulta via Lei de Acesso à Informação quanto à possibilidade de disponibilização do ESAEC-R e ESAEC-F e da vigência dos mesmos. Quanto ao ESAEC-R afirmou-se que “foi aprovado pela Comissão Permanente de Outorgas Rodoviárias (CPOR) em 21 de dezembro de 2017 e posteriormente, o documento foi atualizado e submetido à validação pela CPOR, em 12 de junho de 2019”. Todavia, o CPOR foi extinto pelo Decreto nº 9.759, de 11 de abril de 2019, sem que houvesse a validação do documento. Não obstante, a resposta do questionamento via LAI afirma que o documento já “está sendo utilizado como referência para a elaboração dos Estudos de Viabilidade Técnica Econômica e Ambiental (EVTEA) para a concessão de rodovias”. Já quanto ao ESAEC-F, a disponibilização do documento foi negada tendo em vista a extinção do conselho (pelo mesmo decreto que extinguiu o CPOR) que seria responsável pela sua aprovação.
