SUMÁRIO EXECUTIVO

Produtores rurais estão expostos a um amplo leque de adversidades que podem levar a grandes perdas. Tanto os riscos naturais — como secas, inundações, pragas, doenças e incêndios — quanto os riscos de mercado — como variações de preço — são frequentes na agricultura. Embora a modernização do setor agrícola leve à especialização em commodities e à adoção de tecnologias com retornos esperados mais altos, também pode resultar em uma maior variação de produção, criando mais incerteza e aumentando a exposição dos produtores ao risco (ver Dercon e Christiaensen, 2011). A modernização se acelerou no Brasil nos últimos anos, aumentando a importância dos instrumentos de gerenciamento de riscos.

O Brasil tem um grande potencial para melhorar o sistema de mitigação de risco para seus produtores, o que será ainda mais essencial diante das mudanças climáticas. Melhorar as práticas e políticas públicas de gestão de riscos poderia acelerar o processo de modernização e sustentabilidade da produção agrícola brasileira. Os incentivos do governo precisam ser desenhados para para atender às necessidades dos produtores. Neste relatório, os pesquisadores do Climate Policy Initiative/ Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (CPI/ PUC-Rio) analisam os atuais instrumentos e políticas públicas de gestão de riscos e discutem caminhos para aprimorá-los na agricultura brasileira.

Esse relatório discute os pontos fortes e falhas das principais políticas públicas relacionadas ao gerenciamento do risco agrícola, destaca o potencial para o crescimento do seguro rural e traça recomendações para o futuro. Nele, juntam-se dados da Susep, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), do Banco Central do Brasil (BACEN) e outras fontes importantes. A análise empírica busca prover um melhor entendimento do estado atual e tendências recentes do gerenciamento de risco agrícola no Brasil e identificar como melhor desenvolver políticas públicas.

No Brasil, a modernização da agricultura nas últimas décadas levou à conversão de pastagens em terras cultiváveis, reduzindo a pressão de desmatamento associada à expansão de terras agrícolas. A continuação desse processo requer investimentos adicionais em intensificação e produtividade, principalmente em pastagens, para que o aumento da produção pecuária não implique em expansão de área. Ao mesmo tempo, a conversão de pastagens em terras cultiváveis altera significativamente o perfil de risco de um negócio, uma vez que as lavouras são mais suscetíveis às variações climáticas enquanto a pecuária geralmente é mais resiliente aos imprevistos que frequentemente afetam as atividades rurais. A especialização em algumas culturas, a adoção de novas tecnologias e a introdução de métodos de produção sustentáveis levam a maiores retornos esperados, mas também podem causar maior incerteza nos resultados. Para incentivar os produtores a adotarem tais práticas, sua exposição ao risco precisa ser amenizada. Assim, a modernização do setor agrícola aumenta a importância de melhores condições para os produtores gerenciarem seus riscos no país.

As falhas de mercado no seguro rural têm amplas consequências que levam ao subinvestimento, à produção agrícola menos eficiente e a impactos adversos no uso da terra. Com ferramentas inadequadas de gerenciamento de risco, os produtores acabam tomando decisões de produção ineficientes, tais como não se especializar culturas ou evitar a adoção de novas tecnologias. Ou seja, os produtores muitas vezes evitam se envolver em atividades com maior potencial de lucro, mas com mais incerteza nos retornos, como uma forma de se proteger contra riscos naturais e de preço. Esse comportamento tem efeitos negativos na produtividade agrícola e no uso da terra, com importantes consequências para as florestas e o meio ambiente.

No Brasil, a disponibilidade de seguros rurais e outros instrumentos de gestão de risco é limitada e difícil de acessar em muitas regiões (veja o Box 1 para uma visão geral dos instrumentos de gerenciamento de riscos do Brasil). Em 2018, quase 60% dos municípios do país não tinham nenhum contrato de seguro rural (para agricultura, pecuária ou florestas), de acordo com a Superintendência de Seguros Privados (Susep). Além disso, poucas culturas no Brasil são seguradas e a soja é a mais frequentemente coberta (32% dos contratos de seguro agrícola na Susep).

Apesar da cobertura ainda limitada, o mercado de seguro rural brasileiro apresentou recentemente um crescimento relevante. O valor total pago em prêmio dos seguros rurais aumentou de R$ 88,2 milhões em 2006 para mais de R$ 2 bilhões em 2018, correspondendo a um aumento real de doze vezes (Susep). Vale notar também que o seguro de vida do produtor rural representa 20% do total de prêmios, apesar de não ter impacto direto nas decisões de produção. O mercado de seguros rurais é altamente concentrado em poucas companhias. No ano agrícola 2019/20, uma dessas companhias representava 52,3% do mercado, e somente 14 seguradoras estavam presentes, de acordo com dados da Susep. Políticas públicas devem prover incentivos para reduzir a concentração do mercado, aumentar a competição entre firmas e, consequentemente, a variedade de instrumentos disponíveis para produtores rurais para o gerenciamento de riscos.

O restante do relatório se divide da seguinte forma. Após esse Sumário Executivo, o Box 1 faz uma breve descrição e apresenta os números gerais dos instrumentos de gerenciamento de risco no Brasil. Em seguida, as principais recomendações para aperfeiçoar a política pública brasileira nessa área são destacadas. A Seção 1 começa a análise mais aprofundada apresentando os instrumentos de gerenciamento de risco no Brasil, baseada nos dados da Susep. A Seção 2 discute as quatro principais políticas públicas para produtores brasileiros: Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural (PSR), Programa de Garantia da Atividade Agropecuária (Proagro), Garantia-Safra e a Política de Garantia de Preços Mínimos (PGPM). A Seção 3 descreve o Zoneamento Agrícola de Risco Climático (ZARC), um avanço técnico que reduz o risco agrícola no país. A Seção 4 apresenta o mercado de resseguros brasileiro e o Fundo de Estabilidade do Seguro Rural (FESR). A Seção 5 revisa a literatura econômica sobre como instrumentos de gerenciamento de risco impactam a atividade agrícola e o uso da terra no Brasil e outros países em desenvolvimento. A Seção 6 faz uma comparação internacional da cobertura de seguros rurais e políticas públicas. Por fim, a Seção 7 discute os caminhos a seguir e sugestões para melhorar os instrumentos e as políticas públicas de gestão de riscos do Brasil.