Sumário Executivo

Em 2022, a Lei de Proteção da Vegetação Nativa (Lei nº 12.651/2012), conhecida simplesmente por Código Florestal, completou 10 anos de sua promulgação. Nesses 10 anos, a lei se tornou uma das políticas públicas ambientais mais importantes do Brasil, capaz de ajudar o país a atingir suas metas climáticas, conservar a sua biodiversidade e desenvolver uma economia verde e com soluções baseadas na natureza, promovendo uma agricultura sustentável e de baixo carbono, restauração de áreas degradadas e manejo florestal sustentável.

O Código Florestal é a principal política pública nacional de conservação da vegetação nativa em áreas privadas por meio de dois instrumentos de conservação: as Áreas de Preservação Permanente (APP) e a Reserva Legal. Mas o Código Florestal é bem mais amplo que isso. É uma política guarda-chuva, que traz regras e instrumentos que tratam tanto de conservação como de controle do desmatamento e queimadas, que prevê a restauração ou compensação de áreas desmatadas como também incentivos e instrumentos econômicos, que regulamenta a exploração florestal e promove sistemas agroflorestais, além de estabelecer mecanismos de monitoramento e gestão ambiental dos imóveis rurais. A plena execução do Código Florestal depende da implementação de cada um desses instrumentos.

Por se tratar de uma política pública extremamente relevante, o Climate Policy Initiative/Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (CPI/PUC-Rio) tem uma agenda de pesquisa inteiramente dedicada a essa lei. Esta publicação faz parte de um projeto de monitoramento permanente da implementação do Código Florestal nos estados brasileiros, que conta com a contribuição dos órgãos estaduais de meio ambiente e de agricultura. A partir da análise detalhada das regulamentações estaduais, da coleta de dados e de informações junto aos estados e da troca de experiências entre os analistas e gestores estaduais em encontros virtuais e presenciais, o relatório traça uma radiografia da implementação da lei florestal com foco no Cadastro Ambiental Rural (CAR) e no Programa de Regularização Ambiental (PRA). Além disso, o estudo utiliza indicadores específicos, que revelam os avanços alcançados no último ano, e identifica as estratégias adotadas pelos estados que se encontram mais adiantados, as principais lacunas e desafios existentes, assim como as oportunidades para acelerar a implementação da lei.

Ao publicizar essas informações, este relatório permite o acompanhamento contínuo do status da regulamentação e da implementação do Código Florestal em cada um dos estados brasileiros, servindo como guia para direcionar os esforços e os recursos disponíveis. Este documento é a quarta edição do relatório, cuja primeira versão foi publicada em 2019. A cada ano, as informações são revistas e atualizadas.

Etapas da Implementação do Código Florestal nos Estados

A implementação do Código Florestal nos estados foi bastante heterogênea em 2022. Os estados que já estavam na vanguarda da implementação foram os que conseguiram os maiores avanços, com a exceção de São Paulo, que passou a pertencer a esse seleto grupo. Além de São Paulo, Minas Gerais foi o único estado que alcançou uma nova etapa na implementação da lei, com a adoção do PRA autodeclaratório no estado. O status dos estados em todas as etapas de implementação do Código Florestal pode ser visto na Figura 1, abaixo.

Figura 1. Status da Implementação do CAR e do PRA pelos Estados, 2022

Mapa interativo

Fonte: CPI/PUC-Rio com base nos dados atualizados fornecidos pelos órgãos estaduais, 2023

Etapas de Inscrição dos Imóveis Rurais no CAR

Inscrição dos Imóveis Rurais no CAR

Essa etapa está bastante avançada e consolidada em todos os estados.^[1] Ainda assim, observa-se um aumento constante na base cadastral em todo o país em decorrência da inscrição de pequenos agricultores e de povos e comunidades tradicionais (PCT) e também pela dinâmica de desmembramento, remembramento e atualizações cadastrais de imóveis rurais. Bahia e Minas Gerais são os estados com o maior número de cadastros do país e, atualmente, ambos possuem em torno de um milhão de cadastros em suas bases (Figura 2).

Figura 2. Imóveis Rurais Inscritos no CAR, 2022

Fonte: CPI/PUC-Rio com base nos dados atualizados fornecidos pelos órgãos estaduais responsáveis pelo CAR, 2023

Inscrição de Territórios de PCT no CAR

A etapa de inscrição não teve grandes progressos em 2022, com exceção de Maranhão e Pará. Ao final de 2022, Maranhão já havia inscrito 548 territórios coletivos no CAR, beneficiando 46.472 famílias, enquanto o Pará inscreveu apenas 29 CAR de PCT. No entanto, o processo de inscrição no Pará é bem mais longo, porque conta com a participação ativa das comunidades, por meio de protocolos de consulta que buscam implementar os princípios da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Outros estados também possuem ações e programas para a elaboração de CAR de PCT, como Amazonas, Bahia, Pernambuco e Piauí. Em Pernambuco, já foram realizadas 117 inscrições de PCT e, no Piauí, 126 CAR de PCT. Nos demais estados, esses grupos ainda se mantêm à margem do processo.

Inscrição Individualizada dos Lotes de Projetos de Assentamentos da Reforma Agrária no CAR

Essa etapa permanece um desafio em todo o país. O Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), responsável pelo cadastro dos assentamentos federais, aguarda a implementação do Módulo CAR Lote pelo Serviço Florestal Brasileiro (SFB).

Etapa de Análise do CAR

Análise dos Dados no CAR

A análise dos dados declarados no CAR tem avançado na maioria dos estados, mas continua sendo o principal gargalo na implementação do Código Florestal. Em 2022, São Paulo foi o estado que mais se destacou na etapa de análise dos cadastros por meio da ferramenta da análise dinamizada.

Análise dos Cadastros pela Equipe Técnica

Quase todos os estados já conseguiram implementar a análise dos cadastros pela equipe técnica. Em 2022, os estados que mais obtiveram avanços foram: Amazonas, Ceará, Maranhão e Pará. Maranhão e Pará aumentaram em 130% as análises de CAR, enquanto Amazonas e Ceará tiveram um aumento em torno de 65%, comparado ao ano anterior. Em termos absolutos, os estados que mais possuem cadastros com análises por equipe são: Pará com 145 mil CARs, Espírito Santo com 76 mil CARs e Mato Grosso com 66 mil CARs. Outros estados também estão progredindo bastante nessa etapa. Rondônia já iniciou a análise de 40 mil CARs, Ceará de 34 mil CARs, Maranhão de 26 mil CARs, Amazonas de 19 mil CARs e Acre de 9 mil cadastros. Nos demais estados, as análises ainda são incipientes ou inexistentes.

Análise Dinamizada dos Cadastros

A análise dinamizada dos cadastros só foi implementada efetivamente por dois estados até o momento: São Paulo e Amapá. São Paulo customizou o sistema de análise dinamizada desenvolvido pelo SFB e, em 2022, conseguiu passar pela ferramenta cerca de 362 mil cadastros, o que representa 89% da sua base cadastral. O restante dos cadastros foi encaminhado para análise individualizada, a ser realizada por equipe técnica. Embora 95% das análises processadas pelo sistema ainda aguardem o aceite pelo produtor, mais de 11 mil cadastros já tiveram a análise totalmente concluída, o que equivale a 3% das análises dinamizadas. Dos 11 mil cadastros, mais de cinco mil são de imóveis em conformidade com o Código Florestal, e o restante de imóveis aguarda a regularização ambiental. Cerca de 1.900 produtores recusaram total ou parcialmente a análise automatizada efetuada, demandando revisões e análise por equipe. O Amapá foi o estado piloto escolhido pelo SFB para implementar a ferramenta em 2021. Em torno de 25% dos cadastros do estado passaram pela ferramenta, mas não houve avanços durante o ano de 2022.^[2]

Figura 3. Número de CAR com Análise Iniciada por Estado, 2022

Mapa interativo

Fonte: CPI/PUC-Rio com base nos dados atualizados fornecidos pelos órgãos estaduais responsáveis pelo CAR, 2023

Com relação à proporção de CARs com análise iniciada pelo total de cadastros no estado, apenas quatro estados se destacam: Espírito Santo, São Paulo, Mato Grosso e Pará. Os demais estados ainda enfrentam enormes desafios para avançar com a análise, como mostra a Figura 3. Considerando o país como um todo, cerca de 12% dos cadastros já passaram pela análise por equipe ou dinamizada.

Conclusão da Análise

Apesar dos avanços, a conclusão da análise, com a homologação dos dados declarados no CAR e a análise da regularidade ambiental do imóvel, possui grandes desafios. Poucos estados tiveram progressos na conclusão das análises por equipe em 2022. Maranhão e Pará conseguiram ter um aumento de aproximadamente 280% na conclusão das análises, em comparação com o ano anterior. No Amazonas, o aumento foi de 130%; no Acre, Ceará e Rondônia, a taxa de aumento ficou entre 50% e 85%.

Em termos absolutos, o número de cadastros com ciclo de análise concluída nos estados varia muito. Em Santa Catarina, Distrito Federal, Alagoas e Goiás, esse número ainda é muito baixo, de 1 a 100 cadastros. No Rio de Janeiro, Amazonas e Paraná, há entre 200 a 400 cadastros com análise finalizada. Acre tem em torno de 900 CARs com análise concluída, e Mato Grosso do Sul tem cerca de 1.800. Outros estados conseguiram avançar um pouco mais e já possuem entre 3.000 e 5.500 cadastros com análise finalizada, como é o caso do Maranhão, Ceará e Rondônia. Pará e Mato Grosso já conseguiram finalizar as análises de quase oito mil cadastros, e São Paulo atingiu a marca de 11 mil CARs com análise dinamizada processada e aceita pelos proprietários. Apesar dos progressos alcançados nesses estados, o Espírito Santo continua sendo o mais avançado nessa etapa, com aproximadamente 76 mil cadastros com análises concluídas.

Com relação à proporção de CARs com análise concluída pelo total de cadastros no estado, a situação é bem crítica, como mostra a Figura 4. O Espírito Santo é o único estado que conseguiu avanços consideráveis, tendo finalizado a análise de 70% dos cadastros do estado. Considerando todos os estados, apenas 2% dos cadastros do país já tiveram a análise concluída por equipe ou pelo sistema de análise dinamizada.

Os desafios para concluir as análises dos cadastros incluem elevadas taxas de reanálise e dificuldades na comunicação com proprietários e possuidores. Um cadastro pode precisar de mais de dez análises até finalizar o ciclo de análise, como é o caso, atualmente, em Rondônia. No Pará, dos 145 mil cadastros que já foram objeto de análise, 139 mil estão aguardando que o produtor responda a notificação do órgão competente para retificar ou complementar os dados do CAR. Situação semelhante ocorre em São Paulo com a análise dinamizada: dos 362 mil cadastros analisados pelo sistema, 343 mil aguardam o aceite dos produtores com relação à análise e retificação, feitas de forma automatizada. Vários outros estados enfrentam esse mesmo desafio, como é o caso do Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Paraná e Rondônia.

Figura 4. Número de CAR com Análise Concluída por Estado, 2022

Mapa interativo

Fonte: CPI/PUC-Rio com base nos dados atualizados fornecidos pelos órgãos estaduais responsáveis pelo CAR, 2023

Cancelamento de CAR Sobreposto

O cancelamento de CARs sobrepostos às Terras Indígenas (TIs), Unidades de Conservação (UCs) de domínio público e outras áreas públicas não cadastráveis precisa avançar em todos os estados. Promover uma solução rápida e eficiente para cancelar os cadastros irregulares e evitar que novos cadastros sejam feitos é uma questão de ordem fundiária, social e ambiental, que deve ser tratada de modo prioritário e urgente. Pará é o estado que mais avançou, em 2022, executando ações de cancelamento e suspensão de cadastros irregulares e disponibilizando os dados publicamente. Acre, Mato Grosso e Rondônia também já promoveram o cancelamento de CARs sobrepostos a TIs. A Figura 5 mostra o número de cadastros sobrepostos a TIs que já foram cancelados nesses estados, porém apenas Pará possui dados atualizados de 2022. Nos demais estados, os dados são de 2021.^[3] Observa-se que os esforços de cancelamento estão sendo anulados pela inscrição de novos cadastros, portanto é fundamental que os governos adotem medidas para impedir esses registros. Maranhão é o único estado que regulamentou propriamente o cancelamento de CARs, mas não possui dados disponíveis sobre as ações de cancelamento.

Figura 5. Cancelamento de CAR em Terra Indígena, 2020-2022

Fonte: CPI/PUC-Rio com base nos dados da MPF, SICAR, SEMAS-PA e dados fornecidos pelos estados, 2023

Etapa de Regulamentação do Código Florestal pelos Estados

Regulamentação do PRA e dos Passivos em APP e Reserva Legal

A regulamentação do PRA e dos critérios para a restauração dos passivos em APP e Reserva Legal se manteve praticamente no mesmo patamar que em 2021. Quinze estados já regulamentaram efetivamente o PRA e já adotaram normas para recuperação dos passivos em APP e Reserva Legal. Doze estados — Alagoas, Espírito Santo, Goiás, Maranhão, Paraíba, Piauí, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Roraima, Santa Catarina, Sergipe e Tocantins — ainda estão muito atrasados na construção de um conjunto normativo mínimo para a regularização ambiental dos imóveis rurais. Nesses estados, o PRA não está regulamentado ou a regulamentação adotada não é suficiente, e não há procedimentos e critérios estabelecidos para a recuperação dos passivos de vegetação.

Goiás editou, em 2022, legislação que traz um grande retrocesso e abre um grave precedente ao estabelecer um procedimento alternativo — e ainda mais flexível que o previsto pelo Código Florestal — para a regularização ambiental de passivos florestais anteriores e posteriores a 22 de julho de 2008. A nova lei goiana amplia, até 2019, o regime previsto pelo Código Florestal para áreas desmatadas antes de 2008, permitindo, por exemplo, que desmatamentos em áreas de reserva legal, promovidos após 2008, sejam compensados fora do imóvel rural, o que não é permitido pela lei federal.

Etapa de Implementação do PRA

Adesão ao PRA e Adoção do PRA Autodeclaratório

A etapa final de regularização dos passivos em APP e Reserva Legal, por meio da adesão ao PRA continua sendo um objetivo distante de ser alcançado no curto ou médio prazo. Pouquíssimos estados já possuem PRA implementado, e apenas Minas Gerais avançou, em 2022, com a adoção do PRA autodeclaratório. No Acre, Mato Grosso, Rondônia e Pará, o PRA já está implantado, com Projetos de Recuperação de Áreas Degradadas e Alteradas (Pradas) aprovados e termos de compromisso assinados. Apesar de alguns progressos alcançados em 2022, em números absolutos, há poucos termos de compromissos assinados, o que mostra a dificuldade de levar a regularização ambiental até o fim. Na Bahia, Mato Grosso do Sul e Minas Gerais, há termos de compromisso voluntários. Em Minas Gerais, dez termos de compromisso foram assinados em 2022. Já os dados da Bahia e Mato Grosso do Sul não estão disponíveis.

Assinatura dos Termos de Compromisso

Mesmo nos estados em que o PRA está implementado, apenas uma parte dos cadastros com análise da regularidade ambiental concluída — confirmando a existência de passivos — segue para a etapa de assinatura dos termos de compromisso para a regularização de APP e Reserva Legal. As dificuldades vão desde a resistência dos produtores em se comprometerem com a regularização ambiental até o desconhecimento de soluções de restauração florestal produtiva e/ou multifuncional. Em 2022, Mato Grosso juntou as etapas de análise do CAR e adesão ao PRA em um único fluxo procedimental, de modo a impulsionar a adesão ao PRA e a assinatura dos termos de compromisso para a regularização dos imóveis rurais. Com isso, o estado teve um aumento de quase 60% nos termos de compromisso assinados. Ainda assim, a diferença entre imóveis aguardando a regularização ambiental e imóveis em regularização ambiental é enorme, como mostra a Figura 6.^[4]

Figura 6. Número de Cadastros com Análise Concluída e Confirmação de Passivos em APP e Reserva Legal e Número de Termos de Compromisso Assinados, 2022

Fonte: CPI/PUC-Rio com base nos dados atualizados fornecidos pelos órgãos estaduais, 2023

Etapa de Monitoramento da Regularização Ambiental

Monitoramento da Regularização dos Passivos em APP e Reserva Legal

Vários estados já estabeleceram regras para o monitoramento da regularização dos passivos em APP e Reserva Legal, mas, na prática, poucos estados adotaram sistemas e ferramentas para o acompanhamento da restauração. A maioria dos estados prevê o automonitoramento por parte do proprietário ou possuidor, com entrega de relatórios periódicos, e também o monitoramento pelo órgão ambiental por sensoriamento remoto e vistoria de campo, quando julgar necessário. O uso de tecnologias, como sistemas de monitoramento e plataforma com dados geoespaciais, e o uso de aplicativos, como o AgroTag-Veg, em desenvolvimento pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), são ferramentas essenciais no gerenciamento da restauração florestal.

Alguns estados estão alinhando a agenda do CAR e do PRA com outros instrumentos da lei florestal. É o caso do Amazonas, que criou uma rotina para coibir o desmatamento ilegal no estado e ainda cobrar a regularização dessas áreas. O estado faz o cruzamento dos alertas de desmatamento do Instituto de Pesquisas Espaciais (Inpe) com os CARs e, quando identifica que a supressão florestal foi promovida sem autorização, o órgão competente suspende imediatamente o CAR do imóvel, embarga a área e multa o proprietário. Mais de três mil cadastros já foram suspensos, e os produtores não conseguem obter crédito, a emissão de guia de transporte animal (GTA) e a concessão de outras autorizações administrativas. Para que o CAR volte à condição de ativo, os produtores precisam apresentar um projeto de regularização ambiental do imóvel e assinar um termo de compromisso, o que pode ser feito no próprio processo administrativo de autuação ambiental.

Por fim, um grupo pequeno de estados continuou avançando, em 2022, mas a passos lentos, sem ganhos de escala, como é o caso de Alagoas, Amapá, Bahia, Distrito Federal e Espírito Santo. Porém, há um grupo grande de estados que não obteve progressos em 2022 e se manteve no mesmo nível de implementação do ano anterior. Nesse grupo, encontram-se: Paraíba, Paraná, Piauí, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Rio Grande do Norte, Roraima, Santa Catarina, Sergipe e Tocantins. Os motivos para essa lentidão ou paralisia na efetivação da lei incluem falta de prioridade política para a agenda, problemas no Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural (Sicar) e desafios na implementação das ferramentas tecnológicas para análise dos cadastros e adesão ao PRA. Se mantivermos esse ritmo de implementação, o Código Florestal corre o risco de perder a credibilidade e se tornar uma lei no papel. Entretanto, os resultados obtidos por Mato Grosso, Pará e São Paulo mostram que é possível avançar.

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As autoras gostariam de agradecer a Eduardo Minsky pelo processamento de dados, Giovanna de Miranda e Camila Calado pelos comentários e trabalho de revisão de texto e a Meyrele Nascimento, Julia Berry e Nina Oswald Vieira pelo trabalho de design gráfico.

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[1] O CAR é um cadastro permanente, sem prazo para inscrição de imóveis rurais. Entretanto, para garantir o direito de adesão ao PRA, a suspensão das multas e o benefício das regras mais flexíveis para regularização ambiental das áreas rurais consolidadas, a inscrição do imóvel rural no CAR deveria ser feita até 31 de dezembro de 2020. Esse prazo pode sofrer alterações no processo de tramitação da Medida Provisória nº 1150/2022, que trata do prazo de adesão ao PRA.

[2] Ao final de 2022, de 2.800 cadastros submetidos à análise dinamizada no Amapá, cinco estavam na etapa de revisão de dados; um na etapa de retificação dinamizada; 2.750 já tinham passado pela revisão de dados e retificação automática e estavam aguardando o aceite pelo proprietário; e 40 foram encaminhados para análise por equipe.

[3] Os representantes dos órgãos estaduais do Acre, Mato Grosso e Rondônia, reponsáveis pela gestão do CAR, informaram que, em 2022, houve novos cancelamentos de CAR em TIs, entretanto, não disponibilizaram os dados.

[4] Representantes dos estados de Mato Grosso e Pará informaram que além dos TCs já assinados, havia, no final de 2022, aproximadamente 1.100 pedidos de adesão ao PRA em análise pelo órgão ambiental de Mato Grosso e mais de 540 Pradas aguardando a validação pelo órgão ambiental do Pará.