Onde Estamos na Implementação do Código Florestal? Radiografia do CAR e do PRA nos Estados Brasileiros – Edição 2024
Sumário Executivo
O Código Florestal (Lei nº 12.651/2012), uma das políticas ambientais mais importantes do Brasil, concilia a proteção da vegetação nativa com a produção agrícola nas propriedades rurais. Essencial para o alcance das metas climáticas e a conservação da biodiversidade, essa lei também promove o manejo florestal sustentável, a restauração de áreas degradadas, o desenvolvimento de uma agricultura de baixo carbono, a segurança alimentar e a adoção de soluções baseadas na natureza, pilares de uma economia verde e sustentável.
Reconhecendo o seu papel catalisador para promover um melhor uso das riquezas naturais e produtivos do país, o Climate Policy Initiative/Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (CPI/PUC-Rio) dedica uma agenda de pesquisa exclusivamente a essa lei. Esta publicação faz parte de um projeto de monitoramento permanente da implementação do Código Florestal nos estados brasileiros, que conta com a contribuição dos órgãos estaduais de meio ambiente e de agricultura. A partir da análise detalhada das regulamentações estaduais, da coleta de dados e de informações junto aos estados e da troca de experiências entre os analistas e gestores estaduais, em encontros virtuais e presenciais, este relatório traça uma radiografia da implementação da lei florestal com foco no Cadastro Ambiental Rural (CAR) e no Programa de Regularização Ambiental (PRA). O estudo utiliza indicadores específicos, destacando avanços, lacunas e desafios enfrentados no último ano. Além disso, o relatório identifica estratégias bem-sucedidas de estados mais avançados, que podem servir de exemplo para outras regiões, e aponta oportunidades para acelerar a implementação da lei.
Agora em sua sexta edição, esta publicação, iniciada em 2019, consolida-se como um guia indispensável para acompanhar o status da regulamentação e da implementação do Código Florestal em todos os estados brasileiros. Com informações revisadas e atualizadas anualmente, o documento permite direcionar esforços e recursos disponíveis, contribuindo para o desenvolvimento sustentável da agropecuária brasileira e para o fortalecimento de uma agenda ambiental robusta.
Conexões Estratégicas entre Agendas Globais e o Código Florestal
O Código Florestal, além de sua relevância como política ambiental nacional, conecta-se a agendas globais que marcaram 2024. Questões como a mitigação de desastres naturais, a participação no mercado de carbono, o financiamento climático e as negociações comerciais internacionais reforçam a importância e o potencial da implementação do Código. Esses temas ilustram como desafios globais e oportunidades econômicas podem se alinhar para fortalecer a implementação da lei no Brasil.
Em 2024, a crise climática impactou fortemente o país, através das enchentes e alagamentos que assolaram o Rio Grande do Sul. Essa tragédia de enormes proporções causou danos econômicos e humanos consideráveis e trouxe à tona a necessidade urgente de estratégias de adaptação eficazes, incluindo uma melhor gestão de risco de desastres e a adoção de uma infraestrutura mais resiliente. Nesse contexto, o Código Florestal ganhou destaque como uma política fundamental no enfrentamento às mudanças do clima, ajudando a prevenir os danos e minimizar os impactos. Florestas e demais formas de vegetação presentes em Áreas de Preservação Permanente (APPs) e Reservas Legais, instrumentos de conservação previstos na lei florestal, desempenham um papel crucial para a estabilidade hídrica, geológica e climática.
Este ano, o mercado de créditos de carbono tornou-se um tema central nas discussões nacionais e internacionais. A edição do Plano Nacional de Recuperação da Vegetação Nativa (Planaveg) e a aprovação do projeto de lei que estabelece o mercado de carbono regulado e reconhece a coexistência de um ambiente de negócios voluntário sinalizam um cenário promissor. Esses instrumentos oferecem potencial para mobilizar os recursos financeiros necessários à recuperação de áreas degradadas e desmatadas, contribuindo para a regularização de passivos ambientais. Paralelamente, progressos alcançados nas negociações da Conferência de 2024 das Nações Unidas sobre o clima (COP 29), em Baku, no Azerbaijão, trouxeram orientações importantes para o mercado de carbono nacional e abriram caminho para a construção de um mercado internacional de compra e venda de créditos de carbono.
Finalmente, as discussões sobre a possível conclusão do acordo de livre comércio entre Mercosul e União Europeia ganharam força, em 2024, após décadas de negociação. No entanto, pressões contrárias ao consenso têm questionado a capacidade da agricultura brasileira de produzir alimentos saudáveis e seguros, com respeito ao meio ambiente. Diante desse cenário, a plena implementação do Código Florestal ganha ainda mais importância, uma vez que o cumprimento de suas normas pode servir como um certificado de sustentabilidade da produção agropecuária nacional.
O Papel do Governo Federal na Gestão do CAR
O ano de 2024 marcou o início efetivo da gestão compartilhada do CAR — espinha dorsal de todo o Código Florestal — entre o Serviço Florestal Brasileiro (SFB) e o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI). Apesar da atuação conjunta, ainda falta uma regulamentação que defina claramente a governança do CAR e as competências de cada órgão envolvido.
Entre março e agosto de 2024, os esforços se concentraram na transferência da base de registros do CAR do Departamento de Tecnologia da Informação (DTI) do Ministério da Agricultura e Pecuária (Mapa) para o MGI, tendo a DataPrev, empresa pública especialista em tecnologia da informação e vinculada ao MGI, assumido a sua administração. A migração dos dados do CAR enfrentou uma série de obstáculos e levou mais tempo que o previsto, resultando em instabilidades no sistema e dificuldades de sincronização com sistemas estaduais. Além disso, o funcionamento de alguns módulos do Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural (Sicar), especialmente o módulo de análise dinamizada, foi prejudicado, operando com limitações e desempenho reduzido ao longo do ano. Por outro lado, uma série de melhorias na infraestrutura, segurança, governança e integração dos dados têm sido discutidas para aprimorar o CAR.
Um marco importante de 2024 foi o lançamento do Painel da Regularização Ambiental,[1] pelo SFB, em setembro, durante o 1º Encontro Nacional de Regularização Ambiental. O painel fornece dados atualizados sobre o CAR e a análise dos cadastros em todas as unidades federativas. Com filtros específicos e visualizações interativas, o painel facilita o acompanhamento do progresso da agenda do CAR nos estados.
Embora represente um avanço significativo em termos de transparência e acessibilidade, o painel ainda não reflete com precisão as informações relativas ao CAR e, principalmente, ao PRA em alguns estados. Essa discrepância ocorre, principalmente, porque há estados (i) cujos sistemas de dados não estão integrados ao sistema federal (Bahia e Espírito Santo), (ii) em que o procedimento de assinatura do Termo de Compromisso (TC) se dá em formato físico (papel) e (iii) que têm passado por dificuldades na sincronização. Essas limitações devem ser levadas em consideração ao utilizar o painel como fonte de dados, especialmente para o acompanhamento do PRA.
Os avanços no âmbito federal, com o aprimoramento da gestão do CAR e o desenvolvimento de ferramentas tecnológicas de apoio aos estados, são passos importantes, e que se somam ao papel essencial dos estados na implementação do Código Florestal. Ao longo de 2024, os estados tomaram decisões estratégicas e implementaram soluções inovadoras para avançar na análise dos cadastros e na execução do PRA, demonstrando liderança no processo de regularização ambiental.
Avanços da Implementação do Código Florestal nos Estados
A implementação do Código Florestal nos estados brasileiros continua apresentando diferenças significativas, com ritmos variados de progresso desde a sua promulgação. Após vários anos de avanços concentrados em um número limitado de estados, observa-se em 2024 uma continuidade da tendência de 2023, com um número maior de estados alcançando resultados importantes em diferentes etapas da implementação da lei.
Vários estados do Nordeste obtiveram progressos em 2024. Piauí, Pernambuco e Rio Grande do Norte avançaram para a etapa de análise do CAR; Alagoas e Ceará iniciaram a análise dinamizada; e Alagoas e Maranhão implementaram o PRA e já contam com termos de compromisso assinados para a regularização ambiental de imóveis rurais.
Os estados do Sudeste — Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo — alcançaram todas as etapas de implementação do CAR e do PRA. O Espírito Santo, estado que por muitos anos se manteve à frente na inscrição e análise do CAR, finalmente regulamentou o PRA e implementou o programa no estado. Rio de Janeiro iniciou a análise dinamizada dos cadastros e avançou com seu programa de regularização ambiental. Minas Gerais, que detém a segunda maior base cadastral do país, com mais de um milhão de cadastros, vem conseguindo progressos com elevadas taxas de análise do CAR. Por fim, São Paulo se consolida na liderança com avanços em todas as etapas.
Na Amazônia, os quatro estados que lideram a agenda na região — Acre, Mato Grosso, Pará e Rondônia — continuam avançando, embora em um ritmo menos acelerado. O principal destaque nesses estados foi o progresso na regularização ambiental de imóveis rurais, com o aumento de termos de compromisso assinados. A grande inovação foi o desenvolvimento do CAR Digital no Mato Grosso. Além disso, Roraima deu início às análises do CAR enquanto Tocantins avançou ao regulamentar o PRA.
Estados do Sul permanecem no mesmo nível de implementação do ano anterior, sem progressos observados em 2024.
O status dos estados em todas as etapas de implementação do Código Florestal pode ser visto na Figura 1, abaixo.
Figura 1. Status da Implementação do CAR e do PRA pelos Estados, 2024
Fonte: CPI/PUC-Rio, 2024
Etapas de Inscrição dos Imóveis Rurais no CAR
Inscrição dos Imóveis Rurais no CAR
A etapa de inscrição dos imóveis rurais no CAR já está consolidada em todos os estados.[2] Ainda assim, observa-se um aumento constante na base cadastral em todo o país em decorrência da inscrição de pequenos agricultores e de povos e comunidades tradicionais (PCT), da inscrição individualizada de lotes de assentamento e principalmente da dinâmica de desmembramento, remembramento e atualizações cadastrais de imóveis rurais. No último ano, o número de inscrições no CAR aumentou em 5,7%, alcançando o total de 7,65 milhões de cadastros em novembro de 2024. Bahia e Minas Gerais são os estados com o maior número de cadastros do país, ambos com mais de um milhão de cadastros em suas bases (Figura 2).
Figura 2. Imóveis Rurais Inscritos no CAR, 2024
Fonte: CPI/PUC-Rio com base nos dados atualizados fornecidos pelos órgãos estaduais responsáveis pelo CAR (novembro de 2024), da Consulta Pública do CAR (atualizada em novembro de 2024) e do Painel da Regularização Ambiental do SFB (atualizado em outubro de 2024), 2024
Inscrição de Territórios de PCT no CAR
Em 2024, foram registrados avanços na inscrição de Povos e Comunidades Tradicionais (PCT) no CAR, com todos os estados, com exceção do Distrito Federal, apresentando ao menos uma inscrição de CAR/PCT. A Bahia, por exemplo, dobrou o número de inscrições de territórios tradicionais. Esse avanço é decorrente de várias iniciativas e projetos do estado voltadas especificamente para esse público.
Alagoas é o estado com o maior número de inscrições, com 1.209 CAR/PCT, o que corresponde a um terço das inscrições nacionais. Outros três estados também se destacam com um elevado número de inscrições: Maranhão, com 683; Bahia, com 624; e São Paulo, com 290. Minas Gerais, Paraná, Pernambuco e Piauí possuem entre 100 e 200 CAR/PCT e, no Amazonas, Goiás, Pará, e Rio Grande do Norte, as inscrições variam entre 10 e 100 cadastros. Os demais estados — Acre, Amapá, Ceará, Espírito Santo, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Paraíba, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Rondônia, Roraima, Santa Catarina, Sergipe e Tocantins — possuem menos de 10 CAR/PCT. Chama a atenção o fato de estados com diversas comunidades tradicionais, como o Mato Grosso, conter apenas uma inscrição de CAR/PCT no Sicar.
Inscrição Individualizada dos Lotes de Projetos de Assentamentos da Reforma Agrária no CAR
Neste ano, houve a expansão do Módulo Lote CAR (MLC) para a inscrição individualizada dos lotes de assentamentos da reforma agrária no CAR, alcançando aproximadamente 11 mil cadastros individualizados. A Instrução Normativa no 131/2023 do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) institui formalmente o MLC e estabelece normas e procedimentos administrativos para a individualização automatizada dos lotes de beneficiários do Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA) no CAR. Antes, apenas os perímetros dos projetos de assentamento tinham sido inscritos no CAR, o que dificultava o acesso dos assentados a políticas públicas e ao crédito rural, já que usam o CAR como condição para o benefício. Agora, o assentado interessado poderá requerer a inscrição da sua parcela junto às unidades do Incra ou nas instituições parceiras. A individualização dos cadastros dos lotes de assentamentos também é fundamental para promover a regularização ambiental das áreas, já que uma parcela significativa do desmatamento na Amazônia ocorre nos assentamentos rurais.[3] Em 2023, a implementação dessa ferramenta estava em curso nas superintendências regionais do Incra em nove estados: Goiás, Maranhão, Paraíba, Paraná, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte, Roraima e Sergipe.
Etapa de Análise do CAR
A análise do CAR verifica se as informações declaradas pelo proprietário ou possuidor correspondem à realidade do imóvel, conforme os critérios estabelecidos pelo Código Florestal. O objetivo é atestar a regularização ambiental do imóvel, ou seja, identificar passivos ambientais ou confirmar se o imóvel está em conformidade com a lei. Durante esse processo, o técnico ou um sistema automatizado avalia a qualidade dos dados e, caso sejam identificadas inconsistências ou pendências, o proprietário ou possuidor é notificado para corrigir ou complementar as informações. Assim, a análise do CAR ocorre em ciclos até que seja concluída e o cadastro considerado “validado”.
Ao acompanhar os esforços dos estados na etapa de análise, observou-se que um número elevado de cadastros permanece por longos períodos nos ciclos de análise. Diante disso, esse relatório separa a análise do CAR em duas etapas: (I) Análise Iniciada, que contabiliza os cadastros que já iniciaram o primeiro ciclo de análise e (II) Análise Concluída, que inclui os cadastros cujos ciclos de análises foram finalizados, o que alguns estados denominam como cadastros validados.
Análise Iniciada
A análise dos dados declarados no CAR é fundamental para o avanço da implementação do Código Florestal, mas continua sendo o maior gargalo da agenda. Em 2024, houve um progresso significativo: todos os estados finalmente iniciaram esse processo, incluindo Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte e Roraima. Nesses estados, o processo de análise se iniciou de forma reativa, vinculados a processos de licenciamento ambiental, autorização de supressão de vegetação (ASV), atos de fiscalização ou por requerimento do interessado. Nesse sentido, as análises ainda estão em estágio inicial, sobretudo em Pernambuco e Roraima.
Quatro novos estados — Alagoas, Ceará, Mato Grosso e Rio de Janeiro — implementaram sistemas de automação para avançar nas análises dos cadastros. Alagoas, Ceará e Rio de Janeiro adotaram a ferramenta de análise dinamizada do Serviço Florestal Brasileiro (SFB). Entretanto, as análises estão sendo feitas aos poucos e em conjunto com a Dataprev, pois, com a migração do CAR para o MGI, o sistema ficou instável e lento, ao longo de 2024, impossibilitando o uso dessa ferramenta de forma eficaz. Ainda assim, a ferramenta possibilitou um aumento de mais de 1.300% nas análises em Alagoas, que passou de pouco mais de mil para quase 20 mil cadastros com análise, e dobrou o número de cadastros analisados no Rio de Janeiro. Ceará adotou a ferramenta em novembro de 2024 e espera resultados para o ano que vem.
Mato Grosso adotou uma sistemática completamente diferente com a implementação do CAR Digital. Em vez de analisar os dados declarados do CAR, o estado está elaborando novos cadastros a partir do cruzamento dos perímetros dos cadastros já inscritos, com um extenso conjunto de bases cartográficas de alta resolução, criando novos cadastros, com dados muito mais precisos. Após esse cruzamento, o proprietário/possuidor deve aceitar o novo CAR Digital ou apresentar provas que justifiquem a manutenção do seu CAR antigo.
Atualmente, sistemas de automação para auxiliar nas análises já estão sendo usados em dez estados: Alagoas, Amapá, Ceará, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará, Paraná, Rio de Janeiro e São Paulo. Alguns estados usam o módulo de análise dinamizada desenvolvido pelo SFB, como é o caso de Alagoas, Amapá, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paraná e Rio de Janeiro; já São Paulo customizou esse sistema para atender às peculiaridades do estado. Minas Gerais adotou também, assim como o Pará, o CAR 2.0, ferramenta de análise automatizada da regularização ambiental do imóvel, desenvolvida por uma consultoria para a Plataforma Selo Verde. E por fim, Mato Grosso seguiu uma abordagem distinta ao lançar o CAR Digital.
Ferramentas tecnológicas de automatização têm se mostrado cruciais para ampliar a escala e a eficiência na análise do CAR. No entanto, as análises realizadas por equipes continuam indispensáveis e precisam avançar com o apoio de diferentes estratégias. Em 2024, Minas Gerais quadruplicou o número de análises, passando de 13 mil para 71,8 mil. Esse progresso se deve principalmente às análises feitas por equipes técnicas do órgão ambiental e de empresas especializadas. A análise dinamizada contribuiu com 2% das análises no estado.[4]
Considerando os dados consolidados ao longo dos anos, São Paulo lidera o processo com 388 mil cadastros com análise iniciada (90% dos cadastros do estado), graças à customização da ferramenta de análise dinamizada do SFB. Pará segue em segundo lugar, com aproximadamente 236 mil análises iniciadas (72% dos cadastros do estado), adotando diferentes estratégias, como uma equipe técnica robusta, mutirões, habilitação de municípios para conduzir análises e a contratação de empresas especializadas. Nos demais estados, o número de cadastros com análise iniciada varia significativamente: 12 estados possuem entre 10 mil e 100 mil análises iniciadas, 3 estados possuem entre 1.000 e 10 mil análises iniciadas, e 9 estados possuem entre 10 e 1.000 análises iniciadas. Apenas Bahia não tem dados sobre essa etapa (Figura 3).
Com relação à proporção de CARs com análise iniciada pelo total de cadastros no estado, além dos altos índices de São Paulo e Pará, apenas dois estados se destacam: Espírito Santo e Mato Grosso do Sul têm cerca de 60% da base cadastral com análise iniciada.[5] Já no Acre, Alagoas, Amapá, Amazonas, Ceará, Goiás, Maranhão, Mato Grosso e Rondônia, essa proporção cai para 10% a 30%. Em quatro estados e no DF, a proporção da análise iniciada fica entre 1% e 10% e nos demais estados, menos de 1%. Mesmo tendo progressos contínuos nas análises, Minas Gerais possui muitos cadastros, e a proporção da análise iniciada pelo total de cadastros da base é muito baixa, indicando o tamanho do desafio que o estado ainda tem pela frente.
A Figura 3 mostra o número total de análises iniciadas e a proporção das análises iniciadas pelo total de cadastros do estado. Considerando o país como um todo, houve um aumento de 12% nas análises iniciadas no último ano. Mais de 1,1 milhão de CARs já passaram por análise, seja manual ou automatizada, representando cerca de 15% de todos os cadastros no Brasil.
Figura 3. Proporção da Análise Iniciada do CAR e Número Total de CAR com Análise Iniciada, 2024
Mapa interativo
Nota: Apenas os números de cadastros válidos são considerados; análises de cadastros cancelados não são incluídas.
Fonte: CPI/PUC-Rio com base nos dados atualizados fornecidos pelos órgãos estaduais responsáveis pelo CAR (novembro de 2024), da Consulta Pública do CAR (atualizada em novembro de 2024), do Painel da Regularização Ambiental do SFB (atualizado em outubro de 2024), do Painel Público da Regularização Ambiental de São Paulo (SAA 2024) e do portal Regulariza Pará (Semas/PA 2024), 2024
Por fim, é importante ressaltar que disputas judiciais continuam desafiando a implementação do Código Florestal. A controvérsia envolvendo o regime de proteção da Mata Atlântica pode afetar a análise do CAR nos estados inseridos no bioma. No Paraná, uma decisão judicial paralisou por um ano as análises do CAR, e uma nova decisão do Superior Tribunal de Justiça (STJ)[6] poderá impactar novamente as análises no estado. Há o risco dessa decisão ser estendida para outros estados com impactos relevantes nas análises do CAR e na implementação do Código Florestal.
Análise Concluída
A conclusão das análises continua sendo um desafio significativo em todos os estados. As principais dificuldades incluem a baixa qualidade dos cadastros, inconsistências com bases de referência e a defasagem dos dados, que frequentemente não refletem as mudanças no uso da terra. Esses problemas exigem muitas correções por parte dos proprietários rurais e sucessivos ciclos de análises pelos órgãos competentes. Além disso, dificuldades na comunicação com proprietários e possuidores frequentemente impedem o atendimento às notificações, prolongando indefinidamente o processo de validação dos cadastros.
Alagoas, São Paulo e Mato Grosso foram os estados que mais avançaram na conclusão das análises em 2024. Esses avanços foram alcançados, principalmente, pela adoção de sistemas de automatização das análises. As ferramentas de análise automatizada do CAR estão sendo bastante úteis para os cadastros que não necessitam retificar os dados e não possuem passivos ambientais, ou seja, elas são particularmente eficazes para imóveis rurais menores que quatro módulos fiscais.
Em termos absolutos, Mato Grosso e São Paulo tiveram os maiores avanços no último ano. O CAR Digital desenvolvido por Mato Grosso permitiu ao estado dobrar o número de análises finalizadas no último ano, alcançando mais de 16 mil cadastros. A expectativa é que, até o final de 2025, o CAR Digital viabilize a conclusão total das análises de cerca de 70% de base cadastral do estado.
São Paulo mais que dobrou o número de análises concluídas e já conta com cerca de 77 mil cadastros validados (18% da base estadual). O avanço em São Paulo é decorrente de uma mudança na legislação estadual.[7] O estado já tinha processados os cadastros na análise dinamizada, mas o sistema não podia validar os cadastros que estavam em conformidade com a lei, era preciso o aceite dos produtores. Agora, com essa mudança procedimental, foi possível validar cerca de 35 mil cadastros automaticamente. No entanto, para cerca de 260 mil cadastros em que houve retificação dos dados no sistema, ainda é necessário a concordância do proprietário para que o imóvel siga o fluxo da regularização ambiental. Além disso, os desafios da análise permanecem para os mais de 45 mil cadastros que foram encaminhados para a análise por equipe.
Em termos percentuais, Alagoas obteve o maior progresso (1.025% de aumento), passando de 8 para 60 cadastros validados.
Alguns estados que tinham zero cadastros com análise concluída em 2023 conseguiram finalizar totalmente a análise de alguns cadastros, como é o caso de Piauí, Rio Grande do Norte, Sergipe e Santa Catarina. Ainda que, em termos absolutos, o número de cadastros com análise concluída seja baixo nesses estados, os avanços na etapa mais desafiadora da implementação do Código Florestal já representam um progresso.
Considerando os dados consolidados ao longo dos anos, Espírito Santo e São Paulo são os estados com o maior número de cadastros com análises finalizadas, 78 mil e 77 mil, respectivamente. Na sequência, Pará com mais de 38 mil cadastros e Mato Grosso com cerca de 17 mil.[8] Cinco estados — Acre, Ceará, Maranhão, Paraná e Rondônia — concluíram entre 2 mil e 10 mil análises; 12 estados e o Distrito Federal têm menos de mil cadastros com análises finalizadas e 3 estados — Pernambuco, Rio Grande do Sul e Roraima — não conseguiram finalizar nenhuma análise. Apenas Bahia não tem dados sobre essa etapa (Figura 4).
Com relação à proporção de CARs com análise concluída pelo total de cadastros no estado, Espírito Santo se destaca com aproximadamente 66% dos cadastros validados. O estado conseguiu esse êxito porque a elaboração dos cadastros de imóveis rurais menores que quatro módulos fiscais foi feita com apoio técnico do Instituto de Defesa Agropecuária e Florestal do Espírito Santo (Idaf/ES). Esses cadastros já foram inscritos com informações corretas, o que facilitou as análises pelo órgão competente. Mas essas análises foram feitas em um sistema estadual, ainda não integrado ao Sicar, e esses dados não constam no Painel da Regularização Ambiental do SFB.
Apesar dos avanços, a conclusão da análise do CAR continua sendo o principal gargalo na implementação do Código Florestal. Em todo o país, apenas cerca de 3,3% dos cadastros tiveram a análise concluída, seja por equipe ou pelo sistema de análise dinamizada, representando um aumento de 30% em relação ao ano anterior.
Figura 4. Proporção da Análise Concluída do CAR e Número Total de CAR com Análise Concluída, 2024
Mapa interativo
Nota: Apenas os números de cadastros válidos são considerados; análises de cadastros cancelados não são incluídas.
Fonte: CPI/PUC-Rio com base nos dados atualizados fornecidos pelos órgãos estaduais responsáveis pelo CAR (novembro de 2024), da Consulta Pública do CAR (atualizada em novembro de 2024), do Painel de Regularização Ambiental de São Paulo (SAA 2024), do Painel da Regularização Ambiental do SFB (atualizado em outubro/novembro de 2024) e do portal Regulariza Pará (Semas/PA 2024), 2024
Cancelamento de CAR Sobreposto a Áreas Não Cadastráveis
O cancelamento de CARs sobrepostos às Terras Indígenas (TIs), Unidades de Conservação (UCs) de domínio público e outras áreas públicas não cadastráveis é um indicador importante da implementação do Código Florestal, mas não foi possível quantificar progressos ou retrocessos, neste último ano. Pará é o único estado que mantém, permanentemente, ações de cancelamento e suspensão de cadastros irregulares, disponibilizando os dados georreferenciados publicamente.[9] O estado vem suspendendo e cancelando centenas de cadastros em TIs e em UCs, mas novos CARs são inscritos, todos os anos, nessas áreas. Acre, Amazonas, Mato Groso e Rondônia são estados que já promoveram o cancelamento de CARs irregulares. Essa questão continua sendo um problema de difícil solução já que não há um bloqueio permanente no sistema de novas inscrições sobre essas áreas. Promover uma solução rápida e eficiente para cancelar os cadastros irregulares e evitar que novos cadastros sejam feitos é uma questão de ordem fundiária, social e ambiental, que deve ser tratada de modo prioritário e urgente.
Etapa de Regulamentação do Código Florestal pelos Estados
Regulamentação do PRA da regularização dos Passivos em Área de Preservação Permanente (APP) e Reserva Legal
Outra grande conquista foi a regulamentação e a implementação do PRA em estados que ainda não tinham alcançado essa etapa. Espírito Santo, Goiás e Tocantins regulamentaram o PRA, marcando um avanço significativo. Além disso, sete estados também editaram normas sobre as modalidades, prazos e métricas para a recuperação dos passivos em APP e recuperação e/ou compensação de Reserva Legal.
Até o momento, 19 estados e o Distrito Federal já regulamentaram efetivamente o PRA e adotaram métricas para a recuperação dos passivos em APP e Reserva Legal. Porém sete estados — Paraíba, Piauí, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Roraima, Santa Catarina e Sergipe — ainda estão atrasados na construção de um conjunto normativo mínimo para a regularização ambiental dos imóveis rurais. Nesses estados, o PRA não está regulamentado ou a regulamentação adotada não é suficiente, e não há procedimentos e critérios estabelecidos para a recuperação dos passivos de vegetação.
Em Goiás, a regularização de passivos florestais anteriores e posteriores a 22 de julho de 2008 é realizada por meio da Declaração Ambiental do Imóvel (DAI), um procedimento autodeclaratório realizado diretamente no Sistema de Licenciamento Ambiental de Goiás (IPÊ). Apesar de regulamentar o PRA em 2024, o estado não introduziu novos procedimentos, apenas reafirmando a utilização da DAI para regularização com os benefícios previstos no Código Florestal. Além disso, a lei goiana permite a compensação de áreas desmatadas de Reserva Legal após 2008, ampliando o regime das áreas rurais consolidadas em Reserva Legal até 2019. Embora exija que cada hectare desmatado seja compensado em dobro, a lei flexibiliza as disposições do Código Florestal, abrindo um precedente importante que pode estimular novas flexibilizações.
A compensação de Reserva Legal, alternativa mais regulamentada e adotada nos estados para a regularização dos passivos, ganhou segurança jurídica com a recente decisão do Supremo Tribunal Federal (STF). Em 24 de outubro de 2024, o STF decidiu pela constitucionalidade da compensação em áreas do mesmo bioma, afastando a exigência de “identidade ecológica”.[10] Essa decisão histórica, 12 anos após a edição do Código Florestal, é um passo significativo para o avanço da implementação da lei.
No último ano, vários estados atualizaram a sua legislação com a adoção de novas normas, por vezes complementando normas anteriores, por vezes substituindo-as. Aproximadamente 40 normas relativas à implementação do Código Florestal foram editadas este ano pelos estados, regulamentando procedimentos relacionados ao CAR, ao PRA e à regularização de APP e Reserva Legal.
Etapa de Implementação do PRA
Observa-se um progresso na implementação do PRA, com três novos estados atingindo essa etapa — Espírito Santo, Maranhão e Rio de Janeiro. Além disso, diversos estados ganharam escala no processo, com um aumento no número de termos de compromisso assinados para adequação ambiental, incluindo Acre, Alagoas, Mato Grosso, Minas Gerais e Pará e São Paulo.
Uma alternativa para acelerar o avanço da regularização ambiental é a adoção de procedimento de PRA autodeclaratório, que permite adesão antecipada e independente da análise prévia do CAR. Esse modelo permitiu o avanço da regularização de imóveis rurais em Minas Gerais, que chega ao final de 2024 com quase 200 termos de compromissos ambientais assinados.
Ainda assim, a regularização ambiental dos imóveis rurais, que inclui a recuperação de APPs e recuperação ou compensação de Reservas Legais, é um dos objetivos centrais do Código Florestal, mas ainda está distante de ser alcançado no curto ou médio prazo no país.
Assinatura dos Termos de Compromisso
Nos estados onde o PRA está em operação, apenas uma parte dos cadastros que tiveram a análise da regularização ambiental concluída — confirmando a existência de passivos — segue para a etapa de adesão ao PRA, apresentação de Projeto de Recuperação de Áreas Degradadas e Alteradas (Prada) e assinatura dos termos de compromisso para a regularização de APP e Reserva Legal. As dificuldades vão desde a resistência dos produtores em se comprometerem com a regularização ambiental até o desconhecimento de soluções de restauração florestal produtiva e/ou multifuncional.
Alguns estados têm implementado estratégias para superar esse obstáculo. Mato Grosso, por exemplo, desde 2022, unificou as etapas de análise do CAR e adesão ao PRA em um único fluxo procedimental, o que tem impulsionado a assinatura dos termos de compromisso. Em 2024, o número de termos assinados aumentou em 70% em relação ao ano anterior, tornando o estado líder em imóveis rurais em regularização ambiental no âmbito do PRA. Mato Grosso possui cerca de 1.850 propriedades em regularização, com planos para a recuperação de 16 mil hectares de APP e 13,5 mil hectares de Reserva Legal, além de áreas destinadas à compensação de Reserva Legal.
Pará também registrou avanços significativos com 1.120 termos de compromissos assinados e mais de 500 Pradas aprovados para a recuperação de 233 mil hectares de APP e Reserva Legal, além de 37 mil hectares para compensação de Reserva Legal. Apesar de o estado ter menos imóveis em regularização que Mato Grosso, a área total comprometida para recuperação é mais de sete vezes maior.
São Paulo apresentou um progresso marcante, aumentando mais de 100 vezes o número de imóveis comprometidos com a regularização no último ano. O estado registrou quase 250 termos de compromisso assinados, abrangendo a recomposição de 13 mil hectares de APP e 27 mil hectares de Reserva Legal.
Acre e Rondônia também concentraram esforços nessa etapa e tiveram um aumento no engajamento de produtores. Acre conta com cerca de 800 termos de compromisso para a recuperação de 1,3 mil hectares de APP e cinco mil hectares de Reserva Legal. O estado tem incentivado a recuperação produtiva por meio de Sistemas Agroflorestais (SAFs), promovendo a geração de renda aliada ao ganho ambiental. Já Rondônia possui 296 termos de compromisso para a recuperação de 5,8 mil hectares de APP e 13,6 mil hectares de Reserva Legal.[11]
A Figura 5 apresenta os dados de estados onde o PRA está em operação, incluindo informações sobre o número de CARs com análise concluída e passivos confirmados e o número de termos de compromisso assinados. Esses termos formalizam a adesão do produtor ao PRA, estabelecendo o cronograma de regularização, sendo, portanto, o principal indicador de avanço na regularização dos imóveis rurais.
Apesar dos avanços registrados em alguns estados, persiste uma disparidade significativa entre os imóveis cujo status do CAR está em “aguardando a regularização ambiental” e aqueles efetivamente em processo de regularização. Isso evidencia a necessidade de ampliar as estratégias para engajar produtores e acelerar a adesão ao PRA.
Figura 5. Número de CAR Aguardando Regularização Ambiental e Número de Termos de Compromisso Assinados, 2024
Gráfico interativo
Fonte: CPI/PUC-Rio, 2024
Etapa de Monitoramento da Regularização Ambiental
Monitoramento da Regularização dos Passivos em APP e Reserva Legal
Vários estados já estabeleceram regras para o monitoramento da regularização dos passivos em APP e Reserva Legal, mas, na prática, poucos estados adotaram sistemas e ferramentas para o acompanhamento da restauração. A maioria dos estados prevê o automonitoramento por parte do proprietário ou possuidor, com entrega de relatórios periódicos, e também o monitoramento pelo órgão ambiental, através de sensoriamento remoto e vistoria de campo, quando julgar necessário. O uso de tecnologias, como sistemas de monitoramento e plataforma com dados geoespaciais, e o uso de aplicativos, como o AgroTagVEG, desenvolvido pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), são ferramentas essenciais no gerenciamento da restauração florestal.
Alinhamento do Código Florestal com Outras Políticas Públicas
Fortalecer o alinhamento do Código Florestal com outras políticas públicas ambientais, através da integração dos dados do CAR com informações de banco de dados referentes a licenciamentos, autorizações, embargos e desmatamento no imóvel rural, é fundamental para o país avançar com sua agenda ambiental. Alguns estados já estão seguindo nesse sentido. É o caso do Amazonas, que criou uma rotina para coibir o desmatamento ilegal no estado e ainda cobrar a regularização dessas áreas. O estado faz o cruzamento dos alertas de desmatamento do Instituto de Pesquisas Espaciais (Inpe) com os CARs e, quando identifica que a supressão florestal foi promovida sem autorização, o órgão competente suspende imediatamente o CAR do imóvel, embarga a área e multa o proprietário. Em 2023, mais de três mil cadastros já tinham sido suspensos, o que impede os produtores de obter crédito, a emissão de guia de transporte animal (GTA) e a concessão de outras autorizações administrativas. Para que o CAR volte à condição de ativo, os produtores precisam apresentar um projeto de regularização ambiental do imóvel e assinar um termo de compromisso, o que pode ser feito no próprio processo administrativo de autuação ambiental.
O Pará continua implementando estratégias diversificadas para alinhar o Código Florestal com outras políticas ambientais. Em abril de 2023, o governo estadual e o Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA) criaram um grupo de trabalho para propor medidas que garantam a efetividade do CAR como instrumento de gestão ambiental rural, monitoramento, controle do desmatamento e degradação ilegais, além de incentivos econômicos. O estado identificou municípios prioritários onde imóveis com mais de quatro módulos fiscais apresentam desmatamento ilegal superior a 50 hectares entre 2018 e 2022. O estado realizou mutirões nesses municípios para auxiliar os produtores na regularização ambiental, analisou os CARs dos imóveis prioritários e promoveu a suspensão de quem não atendeu às notificações. A Secretaria de Meio Ambiente e Sustentabilidade do Pará (Semas/PA) prepara um edital para notificar novamente os produtores, sob pena de cancelamento do CAR caso não respondam em 30 dias. Paralelamente às ações de comando e controle, o estado promove parcerias com o governo federal para pagamento por serviços ambientais (PSA) por meio do Programa Floresta+ Amazônia.
Além de políticas de conservação, políticas de restauração de paisagens e florestas associadas a mecanismos de mercado, como PSA, REDD+ e créditos de carbono, também podem ser usadas para incentivar a restauração e o cumprimento do Código Florestal, sobretudo em imóveis da agricultura familiar, promovendo recuperação de áreas degradadas e geração de renda. Espera-se que essas iniciativas ganhem tração nos próximos anos.
Por fim, o alinhamento do Código Florestal com a política de crédito rural também tem desempenhado um papel essencial para promover uma agropecuária sustentável e compatível com a preservação ambiental. Iniciativas do sistema financeiro, como as resoluções do Conselho Monetário Nacional (CMN) e do Banco Central do Brasil (BCB), atuam tanto no impedimento do acesso ao crédito para produtores que não estão em conformidade com a legislação ambiental quanto em condições facilitadas de acesso para produtores, de acordo com a condição do CAR ativo e do status da análise do cadastro (analisado em conformidade com a lei ou em regularização ambiental).
Este trabalho não seria possível sem o apoio financeiro de Norway’s International Climate and Forest Initiative (NICFI).
As autoras gostariam de agradecer a Eduardo Minsky pelo trabalho de análise de dados, Giovana Souza pela assistência à pesquisa e Wagner Oliveira pelos comentários e sugestões. Também gostaríamos de agradecer a Giovanna de Miranda e Camila Calado pela revisão e edição do texto e a Meyrele Nascimento, Nina Oswald Vieira e Julia Berry pelo trabalho de formatação de design gráfico. Agradecemos aos representantes de órgãos federais estaduais que contribuíram com dados e informações incluindo: Acre, Alagoas, Amapá, Amazonas, Bahia, Ceará, Distrito Federal, Espírito Santo, Goiás, Maranhão, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará, Paraná, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rondônia, Roraima, Santa Catarina, São Paulo, Sergipe, MGI e sua Diretoria do Cadastro Ambiental Rural (CAR), e Serviço Florestal Brasileiro (SFB).
[1] O Painel da Regularização Ambiental pode ser acessado em: bit.ly/3OnIlku.
[2] O CAR é um cadastro permanente, sem prazo para inscrição de imóveis rurais. Entretanto, para garantir o direito de adesão ao PRA, a suspensão das multas e o benefício das regras mais flexíveis para regularização ambiental das áreas rurais consolidadas, a inscrição do imóvel rural no CAR para os proprietários e possuidores dos imóveis rurais com área acima de quatro módulos fiscais deveria ser feita até o dia 31 de dezembro de 2023. Para aqueles com imóveis rurais com área de até quatro módulos fiscais ou que atendam ao disposto no art. 3º da Lei nº 11.326/2006 devem se inscrever no CAR até o dia 31 de dezembro de 2025 para garantir esse direito.
[3] Mourão, João, Marcelo Sessim e Priscila Souza. Preservando a Amazônia: Estratégias para Reduzir o Desmatamento em Assentamentos Rurais. Rio de Janeiro: Climate Policy Initiative, 2023. bit.ly/DesmatamentoAssentamentos.
[4] Minas Gerais, como visto, também adota a ferramenta CAR 2.0 para a análise automatizada da regularização ambiental dos imóveis. Essa ferramenta de inteligência geoespacial faz o cruzamento do perímetro do imóvel com 16 bases de referência e identifica a conformidade ou não do imóvel às disposições do Código Florestal. Não são analisados os dados declarados e documentos apresentados no CAR. O CAR 2.0 passou na base cadastral de Minas e gerou os seguintes dados: 387 mil imóveis sem pendências ambientais identificadas; 328,9 mil imóveis encaminhados para retificação pelo proprietário; 157,8 mil imóveis encaminhados ao PRA; e 179,2 mil imóveis encaminhados para análise manual. Como esse sistema não está integrado ao Sicar, esses resultados não estão refletidos nos números aqui apresentados.
[5] De acordo com os dados da Consulta Pública do CAR atualizados em novembro de 2024, Mato Grosso do Sul já iniciou as análises de cerca de 60% da sua base cadastral. Entretanto, representantes do Instituto de Meio Ambiente de Mato Grosso do Sul (Imasul/MS), órgão responsável pelas análises do estado, informaram que estão reprocessando todos os cadastros que passaram pela análise dinamizada e, nesse sentido, os dados da Consulta Pública podem não estar corretos.
[6] Até o lançamento (dezembro, 2024) desse relatório o STJ ainda não tinha publicado o acórdão da decisão. Para acompanhamento, acesse: bit.ly/3V6BnE7.
[7] Resolução SAA nº 50, de 02 de julho de 2024 – Estabelece no âmbito da Secretaria de Agricultura e Abastecimento-SAA, os procedimentos a serem observados nas diferentes etapas do processo da Regularização Ambiental das propriedades e posses rurais do Estado de São Paulo. bit.ly/3Orcsrd.
[8] De acordo com os dados do Painel da Regularização Ambiental do SFB atualizados em outubro de 2024, Mato Grosso do Sul já concluiu cerca de 13 mil análises. Entretanto, representantes do Imasul, órgão responsável pelas análises do estado, informaram que estão reprocessando todos os cadastros que passaram pela análise dinamizada e, nesse sentido, os dados do Painel podem não estar corretos. Os novos dados ainda não estavam disponíveis no fechamento deste relatório.
[9] Para dados de CAR em Terras Indígenas no Pará, acesse: bit.ly/3Ri9dTV. Para dados de CAR em Unidades de Conservação no Pará, acesse: bit.ly/3RDgcIq.
[10] Para entender melhor o contexto desse julgamento e seus impactos recomendamos a leitura de: Lopes, Cristina L., Maria Eduarda Segovia e Joana Chiavari, 2023. bit.ly/STF-CódigoFlorestal.
[11] Técnicos do Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (Inema) da Bahia reportaram ter mais de 550 mil termos de compromisso no sistema estadual (Cefir); entretanto, esses termos dizem respeito a regularização de qualquer pendência, ambiental ou cadastral, não sendo possível individualizar quais são para a regularização de passivos de APP e Reserva Legal. O programa de regularização ambiental baiano é autodeclaratório e conta com cerca de 48 mil Pradas no Cefir.
