Os problemas fundiários no Brasil são tão velhos quanto nossa própria história. Até os dias de hoje, milhares de imóveis rurais estão em situação irregular, muitos agricultores não possuem títulos de propriedade e há espaços onde não é possível afirmar com certeza quem possui os direitos de propriedade sobre a terra. No Brasil, há vários municípios com áreas registradas que superam em uma, duas ou mais vezes a sua superfície territorial. Os problemas fundiários vão muito além do âmbito legal, gerando custos sociais, econômicos e ambientais. Violência no campo, mal funcionamento de mercados de terra e desmatamento ilegal são exemplos desses efeitos colaterais.

A ocupação do território brasileiro foi bastante desordenada, sem controle pelo poder público e sem a adequada separação entre as terras públicas e privadas. Além disso, devido à ausência de um cadastro único de terras, reunindo informações geográficas e jurídicas das propriedades e posses no Brasil, as políticas fundiárias foram promovidas sem o conhecimento preciso do espaço, resultando em sobreposições territoriais. Esta falta de controle facilitou a apropriação ilegal de terras públicas por particulares, fenômeno conhecido por grilagem, adicionando complexidade e irregularidade ao quadro agrário brasileiro. Ferramentas tecnológicas, como o georreferenciamento e sistemas de informação, têm servido para mudar este cenário. Porém, sem a integração das informações produzidas em uma base cartográfica única e transparente não será possível implementar uma governança fundiária eficiente.

Com a aprovação do novo Código Florestal, em 2012, os problemas fundiários se tornaram ainda mais evidentes em certas áreas. Isso porque a obrigação de cadastrar todos os imóveis rurais no Cadastro Ambiental Rural (CAR), com informações georreferenciadas do imóvel, revela não só os problemas ambientais, mas também fundiários. Quanto mais bem definido o direito de propriedade, melhor será a identificação do responsável ambiental e, consequentemente, a implementação do Código Florestal. Por outro lado, não se pode regularizar as áreas que foram objeto de desmatamento ilegal, sob pena de premiar quem cometeu crime contra o meio ambiente. Nesse sentido, é fundamental que as políticas fundiária e ambiental sejam alinhadas e implementadas em conjunto. 

Nesse trabalho, pesquisadoras do Climate Policy Initiative/Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (CPI/PUC-Rio) fornecem uma visão geral sobre a evolução dos direitos de propriedade em áreas rurais do Brasil para entender como se deu historicamente a ocupação territorial brasileira, investigam como funciona o sistema de gestão fundiária e os desafios decorrentes da estrutura de governança atual e detalham os processos de regularização fundiária de cinco categorias, identificando pressões e ameaças aos seus direitos de propriedade. Esta publicação usou como referência relatório publicado em 2016 (Chiavari et al. 2016) sobre o mesmo tema, atualizando as mudanças na legislação e na governança de terras públicas no Brasil que ocorreram nos últimos cinco anos.

O problema da insegurança dos direitos de propriedade é bastante multifacetado e é difícil para tomadores de decisão estabelecerem por onde começar as mudanças. Embora este relatório não apresente uma resposta definitiva, através dos elementos mapeados, é possível identificar os principais problemas da atual situação fundiária no país e extrair recomendações importantes que devem ser abordadas em um plano de ação para a melhoria dos direitos fundiários no país.

O Capítulo 1 mapeia a legislação fundiária aplicável aos imóveis rurais, desde a colonização até a instituição da Constituição Federal de 1988. O Capítulo 2 examina o sistema registral brasileiro, os diferentes cadastros rurais e o sistema de gestão das terras públicas, apontando os problemas e avanços neste tema. Por fim, o Capítulo 3 analisa a legislação e a governança de cinco categorias fundiárias específicas (Terras Indígenas, territórios quilombolas, Unidades de Conservação, assentamentos da reforma agrária e posses em terras públicas federais), descreve detalhadamente os procedimentos de regularização fundiária, as alterações legais recentes e identifica os principais entraves e ameaças à efetivação de seus direitos territoriais.

DESTAQUES DO RELATÓRIO

• Durante muito tempo, a legislação fundiária brasileira impôs restrições ao acesso à terra. Sem alternativas legais, vastas extensões do território foram ocupadas à margem da lei, pela simples posse da terra, criando desigualdades e ineficiências. No período colonial, a aquisição de sesmarias era concedida apenas aos “amigos do rei”. Posteriormente, com a Lei de Terras de 1850, as terras públicas só poderiam ser adquiridas por compra e venda. Somente a partir da metade do século XX é que foram adotadas políticas fundiárias mais abrangentes, com a finalidade de democratizar o acesso à terra.

• Existe uma pluralidade de cadastros rurais com finalidades distintas (fiscal, econômica, de planejamento fundiário e ambiental) que se somam ao sistema de registro imobiliário. O registro e os cadastros são geridos sem coordenação e sem uma base cartográfica única. Não há um cadastro que reúna o conjunto de terras públicas federais e estaduais com informações precisas e confiáveis. A falta de acuracidade dos dados registrais e cadastrais gera insegurança jurídica e conflitos.

• O Cadastro Ambiental Rural (CAR), instituído pelo Código Florestal, é mais um que se soma ao complexo sistema de cadastros rurais ativos no país. Apesar dos avanços do CAR para o planejamento ambiental e combate ao desmatamento ilegal, a falta de integração do banco de dados do CAR aos demais cadastros rurais é uma oportunidade perdida de se avançar no combate à grilagem, de ajudar na solução de conflitos fundiários e de garantir maior segurança jurídica.

• O território brasileiro é formado por um conjunto de categorias fundiárias que inclui, além da propriedade privada, as Terras Indígenas, os territórios quilombolas, as Unidades de Conservação, os assentamentos da reforma agrária e a posse de pequenos agricultores e de comunidades tradicionais. Se de um lado a propriedade privada encontra-se melhor consolidada, por outro lado, a posse coletiva da terra e a de pequenos agricultores ainda enfrentam desafios e entraves para a consolidação de seus direitos territoriais, como: processos de regularização fundiária complexos e longos, conflitos pela ocupação da terra e pressões políticas e econômicas.

• Alterações recentes na legislação modificaram significativamente as regras para a regularização fundiária em assentamentos da reforma agrária. A política de emancipação dos assentamentos, por meio da titulação em escala, sem que os assentamentos sejam autossuficientes e as famílias assentadas tenham condições de permanecer no campo sem o auxílio do estado, coloca em risco o programa de reforma agrária e pode acelerar a reconcentração de terras. A titulação individual em projetos de assentamento ambientalmente diferenciados, em prejuízo da titulação coletiva, também compromete a existência dessa modalidade de uso do território, que pressupõe a posse coletiva da terra e a exploração sustentável por populações tradicionais.

• As modificações no marco legal de regularização fundiária de ocupações em terras públicas federais, ampliando a área passível de regularização, estendendo o procedimento simplificado para áreas fora da Amazônia Legal, permitindo a regularização de ocupações recentes e cobrando pela terra um preço muito abaixo do valor de mercado, estimulam a grilagem e o desmatamento ilegal de florestas públicas não destinadas. Novas propostas de mudança do marco legal, como foi o caso da edição da MP nº 910/2019, promovem insegurança jurídica e reforçam a mensagem de que vale a pena invadir e desmatar florestas públicas, pois novas alterações na legislação virão para legitimar as práticas criminosas.

PRINCIPAIS RECOMENDAÇÕES

Este relatório tem por objetivo indicar a origem dos problemas fundiários brasileiros atuais e identificar caminhos para melhorias. Devido à abrangência destes problemas, as soluções precisam considerar as três esferas governamentais – municipal, estadual e federal. As recomendações de política pública trazidas foram desenvolvidas a partir dos elementos analisados nessa publicação e visam melhorar os direitos de propriedade no Brasil. Elas estão divididas em três áreas principais: governança, cumprimento da lei e regulamentação.

Governança

• Fortalecer e impulsionar as políticas de regularização fundiária e promover o alinhamento e a integração com as políticas ambientais.

• Implementar a nova versão do Sistema de Gestão Fundiária (SIGEF II), atualmente em discussão, necessária para garantir que a certificação dos imóveis rurais seja precisa e confiável.

• Acelerar a implantação do Cadastro Nacional de Imóveis Rurais (CNIR), através da integração dos demais cadastros rurais e do intercâmbio com os registros de imóveis, possibilitando assim a criação de uma base cartográfica única.

• Agilizar a implantação do sistema unificado de administração do patrimônio da União e prever sua integração aos sistemas de administração de terras públicas estaduais e municipais, visando criar um cadastro único de terras públicas.

Cumprimento da Lei

• Melhorar os mecanismos para assegurar o cumprimento de direitos de propriedade, impulsionando a regularização fundiária de grupos específicos, em especial de agricultores familiares e populações indígenas, quilombolas e tradicionais.

• Intensificar o combate à grilagem de terras por meio da criação de procedimentos administrativos próprios, que visem ao cancelamento de registros imobiliários irregulares, e implementar mecanismos efetivos de retomada das áreas ilegalmente ocupadas.

Regulamentação

• Assegurar que novas propostas de alteração do marco legal da regularização fundiária de ocupações em terras públicas federais sejam precedidas de um amplo debate na sociedade sobre o destino deste patrimônio, que é de todos os brasileiros, e que tais medidas não legitimem a grilagem e o desmatamento ilegal.