A Autorização de Supressão de Vegetação (ASV) é o procedimento administrativo que autoriza o desmatamento em uma determinada área.

As áreas passíveis de serem desmatadas legalmente são as denominadas de áreas para uso alternativo do solo. Suprime-se a vegetação para dar lugar a outra finalidade no uso da terra, como a realização de atividades agropecuárias, industriais, de geração e transmissão de energia, de mineração e de transporte, assentamentos urbanos ou outras formas de ocupação humana.^[2]

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A emissão da ASV pode variar de acordo com os procedimentos estabelecidos por cada órgão ambiental estadual. Em linhas gerais, o fluxo para solicitação e emissão da ASV segue os seguintes passos:

Etapas para Emissão de ASV

Normas procedimentais relativas à solicitação/emissão de ASV variam de acordo com cada órgão ambiental estadual. Considerando que as informações das ASVs devem constar no Sinaflor – sistema de âmbito federal, gerido pelo Ibama – faz sentido que normas estaduais demandem, no mínimo, as informações necessárias para preenchimento dos dados do referido sistema. Todavia, não é isso que necessariamente ocorre.

Pesquisadores do CPI/PUC-Rio mapearam e analisaram os requisitos para solicitação de ASV exigidos pelos órgãos ambientais do Matopiba, bem como os previstos pela legislação federal e pelo manual do Sinaflor. A tabela abaixo apresenta um agregado dos requisitos estaduais do Matopiba para solicitação de ASV para uso alternativo do solo, bem como as informações que devem ser cadastradas no Sinaflor.  

A reposição florestal foi inicialmente instituída na legislação brasileira através do antigo Código Florestal de 1965. Naquele momento, o objetivo era garantir o estoque de matéria-prima florestal, seja para o uso energético ou para a indústria de construção civil, mobiliária ou de papel e celulose. Os consumidores de vegetação nativa eram obrigados a repor o volume de matéria-prima (madeira, lenha ou carvão) utilizado por meio do plantio de árvores. Nesse contexto, a reposição florestal tem uma conotação literal: repor o estoque de biomassa associado à exploração florestal.

O Código Florestal de 2012 trouxe um avanço significativo. A reposição florestal ou compensação florestal passou a ser obrigatória não apenas para consumidores de matéria-prima florestal, mas também como condição da autorização de supressão de vegetação (ASV) para práticas agropecuárias, para a implantação de infraestrutura e qualquer outro uso alternativo do solo. Com isso, todo desmatamento legal passou a exigir a reposição florestal ou compensação florestal.

Embora o Código Florestal adote as duas denominações “reposição florestal” e “compensação florestal” como sinônimos, normas federais e estaduais usam apenas a expressão “reposição florestal”, com a exceção de Goiás, que regulamenta os dois mecanismos separadamente, e do Distrito Federal, que  adota apenas o termo compensação florestal.

Linha do Tempo das legislações

Conteúdo interativo

Fonte: CPI/PUC-Rio, 2022

A reposição/compensação florestal é um instrumento de política pública fundamental para compensar os danos ambientais provocados pelo desmatamento legal, tais como: perda de biodiversidade, perda de serviços ecossistêmicos e emissões de gases de efeito estufa. A implementação efetiva desse mecanismo traz ganhos importantes para a conservação da biodiversidade brasileira e a mitigação das mudanças climáticas.

Entretanto, as legislações federal e da maioria dos estados ainda definem reposição florestal sob a ótica da sustentabilidade do consumo de matéria-prima florestal, sem levar em consideração métricas para uma efetiva compensação ambiental do desmatamento autorizado.

O Decreto Federal nº 5.975/2006 define reposição florestal como  “a compensação do volume de matéria-prima extraído de vegetação natural pelo volume de matéria-prima resultante de plantio florestal para geração de estoque ou recuperação de cobertura florestal”. Muitos estados adotam a mesma definição, e alguns regulamentam de forma similar. Como exemplo, cita-se o Decreto da Bahia nº 15.180/2014, que define a reposição florestal como “o conjunto de ações desenvolvidas para estabelecer a continuidade do abastecimento de matéria-prima florestal aos diversos segmentos consumidores por meio da obrigatoriedade de plantio de espécies florestais adequadas, em volume equivalente ao consumido”.

Há uma resistência dos estados no tocante à mudança de paradigma da reposição florestal como mecanismo de compensação ambiental pelos danos decorrentes do desmatamento legal. Os estados continuam compreendendo a reposição florestal como mecanismo para garantir o fornecimento de biomassa florestal; alguns entendem ainda que seria necessário regulamentar a compensação florestal como instrumento distinto da reposição florestal.

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O Código Florestal prevê apenas a modalidade de plantio direto (reflorestamento), mas o Decreto Federal nº 5.975/2006 também permite que essa obrigação possa ser efetivada por meio de apresentação de créditos de reposição florestal. Já a Lei da Mata Atlântica dispõe que a supressão de vegetação nativa seja compensada através da destinação de áreas para conservação. As legislações estaduais  incorporaram  essas distintas modalidades de reposição/compensação florestal e também instituíram outras  opções.

As modalidades mais comuns de reposição/compensação florestal previstas nas legislações estaduais são:

Plantio Direto em Terras Próprias ou de Terceiros

Recuperação de área degradada, alterada ou subutilizada, com espécies nativas ou exóticas, em área própria ou de terceiros, nos termos estabelecidos pelo órgão responsável.

Apresentação de Créditos de Reposição Florestal

Aquisição pelo devedor de créditos de reposição florestal, gerados a partir de um reflorestamento feito por terceiros. A geração de créditos depende de autorização do órgão competente, que faz a análise técnica do projeto de restauração, a vistoria de avaliação dos plantios e a apresentação do termo de vinculação da reposição florestal. O devedor da reposição pode comprar os créditos e quitar sua obrigação, de acordo com as métricas estabelecidas na legislação. Por fim, cabe ao órgão ambiental competente realizar as operações de concessão e transferência desses créditos, de apuração de débitos de reposição florestal e a compensação entre créditos e débitos.

Pagamento em Dinheiro

Pagamento em dinheiro a fundo estadual ou conta específica de acordo com as métricas estabelecidas em lei de equivalência entre área suprimida ou volume de matéria-prima suprimido e um valor monetário correspondente. Os recursos podem ser carimbados, ou seja, vinculados às atividades de reposição florestal, ou não vinculados, podendo ser empregados para finalidades diversas da reposição.

Nos estados da Amazônia e Cerrado, o pagamento da taxa de reposição florestal para um fundo estadual ou conta específica é a opção mais adotada pela praticidade e facilidade de quitação da obrigação.  Na maioria dos estados, contudo, a regulamentação dos fundos é falha com relação à destinação dos recursos. Na prática, portanto, em alguns estados, os recursos arrecadados a título de reposição florestal não estão sendo direcionados a projetos de restauração florestal e  podem ser usados para diferentes fins.

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A maioria dos estados institui que a reposição florestal na modalidade de plantio direto deve ser feita preferencialmente com espécies nativas ou exóticas adequadas, mas, na prática, alguns estados permitem que a reposição seja feita com qualquer tipo de espécie exótica, incluindo eucalipto e palmáceas como o dendê. Apenas Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo estabelecem expressamente que a reposição florestal só pode ser feita com espécies nativas.

O Código Florestal de 2012 não definiu métricas para o cálculo da reposição/compensação florestal. Em âmbito federal, as métricas são estabelecidas pela Instrução Normativa MMA nº 6/2006, usada como referência por muitos estados. De acordo com essa IN, se a reposição/compensação for feita com espécies nativas, para cada hectare desmatado na Amazônia, basta restaurar um terço da área originalmente suprimida; para cada hectare desmatado no Cerrado, basta restaurar um quinto da área suprimida; e para cada hectare desmatado na Caatinga ou outros biomas, basta restaurar apenas um décimo da área suprimida. Caso a reposição florestal seja feita com espécies exóticas, como o eucalipto, a área de reposição florestal será um pouco maior, mas ainda bem menor que a área desmatada.

Rio de Janeiro, São Paulo e o Distrito Federal são as únicas unidades da federação cuja metodologia de cálculo da reposição florestal é inovadora, incorporando não só o princípio da compensação “sem perda líquida de vegetação”, cuja área da reposição florestal é no mínimo igual ou maior que a área suprimida de vegetação nativa, como também adotando o fator de reposição, que leva em consideração a localização e o tipo de vegetação suprimida.

A reposição florestal deveria ser regulamentada sob o princípio “sem perda líquida de habitat” e com base em critérios de equivalência ecológica — e não equivalência em volume de matéria-prima.

Com relação à localização, todos os estados estipulam que a reposição deve ser feita dentro de seus limites geográficos. Para alguns, a reposição deve acontecer preferencialmente na mesma bacia hidrográfica ou no município onde ocorreu a supressão de vegetação. A maioria dos estados permite que a reposição florestal se dê em Áreas de Preservação Permanente ou Reserva Legal degradadas, mas,  nesse caso, a restauração só poderá ser realizada com espécies nativas.

No entanto, em muitas situações, os devedores precisam cumprir a reposição por meio da recuperação florestal em áreas de terceiros, o que faz da questão fundiária um entrave para a reposição florestal obrigatória. A maioria dos estados não dispõe de estratégias para parcerias com detentores de áreas degradadas, e seria importante  a criação de mecanismos inovadores, como bancos de área para restauração florestal.

Alguns estados possuem políticas públicas  bem-sucedidas na gestão de obrigações e incentivos para a restauração florestal. A partir da análise desses casos, foi possível identificar mecanismos que podem servir de exemplo para uma implementação mais eficiente e inovadora da reposição florestal. Embora os estudos de caso se refiram a estados  da Região Sudeste (Rio de Janeiro, São Paulo e Espírito Santo), que possuem Mata Atlântica e um histórico de ocupação do uso do solo muito diferente, os mecanismos podem ser adaptados à realidade de qualquer estado brasileiro.

Plataforma Informatizada para a Gestão de Créditos e Débitos de Reposição Florestal

O uso de instrumentos tecnológicos, como a criação de uma plataforma informatizada para a gestão de créditos e débitos de reposição florestal, pode simplificar e impulsionar o cumprimento da obrigação.

Uma plataforma que reúna em um só lugar os devedores de reposição florestal, os proprietários com áreas disponíveis e os proponentes de projetos de restauração facilitaria o cumprimento da obrigação. O monitoramento da execução dos projetos de restauração pode ser feito pelo próprio sistema. O papel do poder público é estabelecer os critérios de restauração florestal que serão adotados pelos proponentes dos projetos e as métricas para a correspondência entre débitos e créditos. O sistema pode incluir, ainda, outras obrigações ambientais, como as decorrentes do licenciamento ambiental, facilitando a gestão das obrigações por parte do estado e, ao mesmo tempo, promovendo escala na restauração florestal. Isso é exatamente o que fez o estado de São Paulo com a implementação da Prateleira de Projetos, no âmbito do Programa Nascentes.

Plataforma para Gestão de Créditos e Débitos de Reposição Florestal

Fonte: CPI/PUC-Rio, 2023

Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) para Direcionamento dos Recursos de Reposição Florestal

O PSA é uma forma de transferência de recursos para quem provê serviços ambientais, incluindo a conservação e a restauração da vegetação. Havendo possibilidade de o estado receber o pagamento pela reposição/compensação florestal em dinheiro, o PSA é uma possível via para os valores recebidos serem  direcionados à restauração.  

Um programa de PSA, nesse caso, poderia direcionar os recursos tanto para os proprietários, que vão oferecer as áreas para restauração, como para os assistentes técnicos e demais atores da cadeia. Para que seja efetuado o pagamento, é importante  haver um sistema de gestão para avaliar e monitorar a restauração, bem como critérios técnicos para aprovação prévia do projeto de restauração e possíveis critérios de priorização de áreas, como no caso do Programa Refloresta do Espírito Santo.

Terceirização da Gestão dos Recursos de Reposição Florestal

Terceirizar a gestão de recursos públicos, como recursos advindos do pagamento pela reposição florestal, para entidade especializada em gestão financeira e de projetos é uma alternativa promissora para uma gestão mais eficiente da reposição florestal. Essa transferência da gestão desonera o estado, permite uma maior flexibilidade nas formas de contratação dos projetos e repasse dos recursos e ainda facilita a comunicação sobre a chamada de editais. A terceirização também pode garantir que os recursos sejam direcionados aos propósitos estabelecidos em lei, sem desvio de finalidade, desde que haja transparência e regras bem estabelecidas. Mesmo com essa transferência de gestão, o estado mantém o controle sobre a definição de áreas de interesse estratégico para a destinação dos valores e assegura os resultados, através de uma governança bem definida com os gestores.

A gestão pode ser terceirizada a um gestor operacional e outro financeiro ou a um gestor para exercer ambas as funções. O gestor operacional é responsável pelo andamento das atividades do fundo, enquanto o gestor financeiro toma decisões referentes a investimentos dos fundos; ambos devem ter por base a orientação e finalidade da política pública e responder à governança estabelecida pelo estado. Em princípio, esse modelo poderia ser utilizado por qualquer estado que receba pagamento em dinheiro, oriundo da reposição florestal. No entanto, é necessário que o estado entenda que o recurso da reposição seja considerado um recurso privado com finalidade pública. Esse entendimento foi adotado, em âmbito federal, pelo Tribunal de Contas da União (TCU 2010) e regulamentado na Lei Federal nº 13.668/2018. O estado do Rio de Janeiro também adotou orientação semelhante.  No entanto, algumas procuradorias estaduais, como é o caso da Bahia, entendem que os recursos provenientes da reposição florestal têm a natureza jurídica de recursos públicos, o que gera uma barreira jurídica para a sua gestão por terceiros.

Financiamento Misto (Blended Finance e Match Funding)

O financiamento misto ou combinado, conhecido por blended finance, é o financiamento que combina fontes diversas, podendo incluir recursos públicos e privados. O financiamento misto pode se dar por meio do match funding, um modelo de financiamento, em que um valor inicial é correspondido em valor igual ou maior por um ou mais doador público ou privado; por exemplo, a cada real que uma pessoa doa para um projeto, um segundo doador duplica ou triplica o valor.

Em um financiamento misto, os recursos públicos podem ser provenientes de diferentes obrigações legais,  como a reposição florestal obrigatória e o licenciamento ambiental, e os recursos privados podem ser originários do setor privado e de organizações filantrópicas. Uma forma de os estados aumentarem os recursos destinados à restauração é a combinação dos recursos oriundos de pagamentos de reposição florestal com outras fontes de recursos, sejam elas públicas ou privadas. Isso permitiria o ganho de escala de projetos de restauração. O Programa Floresta Viva do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES) usa o mecanismo de match funding com a finalidade de promover a restauração florestal.

A gestão do financiamento misto pode ser feita pelo estado ou por entidade terceirizada. A governança do financiamento deve prever o papel das partes, mas o estado deve, direta ou indiretamente, ajudar no direcionamento dos recursos para as finalidades públicas,  através, por exemplo, do mapeamento de áreas prioritárias para guiar os editais e a seleção de projetos e do estabelecimento de critérios técnicos  por normas e políticas estaduais, federais e municipais.

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A expansão da fronteira agrícola no Cerrado brasileiro tem sido acompanhada por elevados índices de perda de vegetação nos últimos anos. Em 2023, o desmatamento cresceu 43%, segundo dados do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), alcançando números recordes de 7.852km². Ademais, mais de 40% dos hectares de vegetação nativa passíveis de supressão no Brasil encontram-se no Cerrado. O desmatamento dessas áreas, ainda que permitido por lei, pode provocar graves danos ambientais. A necessidade de equilibrar o desenvolvimento agrícola com a proteção ambiental e a reposição/compensação florestal pelo desmatamento legal torna-se premente em tal bioma.

Este trabalho é financiado por Land Innovation Fund (LIF).

Nossos parceiros e financiadores não necessariamente compartilham das posições expressas nesta publicação.